Malaysia Memulangkan 10,493 Warga Myanmar ketika Lawatan Min Aung Hlaing Menguji Perpaduan ASEAN

Pemulangan dan pengiktirafan bertemu di Putrajaya

Malaysia telah memulangkan 10,493 warga Myanmar setakat tahun ini, kata Perdana Menteri Anwar Ibrahim pada 8 Okt, ketika kerajaan beliau menjadi tuan rumah kepada pemimpin tentera Min Aung Hlaing dan berikrar untuk berusaha ke arah penyertaan Myanmar yang lebih menyeluruh dalam Persatuan Negara-Negara Asia Tenggara (ASEAN). Rundingan itu menggabungkan rancangan memulangkan 5,000 tahanan imigresen dengan keterbukaan diplomatik terhadap seorang pemimpin yang masih dikecualikan daripada mesyuarat peringkat tertinggi blok serantau itu.

Kumpulan pertama di bawah rancangan pemulangan tahanan itu, seramai 1,476 orang, berlepas dari Pangkalan Tentera Laut Lumut di Malaysia menaiki tiga kapal Tentera Laut Myanmar pada 29 Sept. Keberangkatan mereka mendahului lawatan pada 7 dan 8 Okt, ketika Min Aung Hlaing bertemu Anwar di Putrajaya dan berucap kepada pemimpin perniagaan Malaysia. Kumpulan hak asasi memberi amaran bahawa mereka yang dihantar pulang mungkin berdepan penganiayaan, kerahan tentera secara paksa atau pencabulan lain.

Anwar menggambarkan rundingan langsung sebagai cara untuk menjamin kepulangan yang selamat dan menyelesaikan pertikaian domestik yang semakin memuncak berhubung pelarian. Pengkritik melihat pertukaran yang berbeza: Malaysia memperoleh kerjasama dalam pengusiran, manakala kepimpinan tentera Myanmar mendapat penerimaan awam tanpa menunjukkan kemajuan dalam pelan damai ASEAN.

Lawatan itu turut mendedahkan batas praktikal rundingan berkenaan. Anwar mahu Myanmar menerima pelarian Rohingya, tetapi Min Aung Hlaing berkata pentadbirannya hanya akan menerima mereka yang disahkan sebagai warga Myanmar. Syarat itu boleh mengecualikan kebanyakan Rohingya, yang dinafikan kewarganegaraan oleh kerajaan Myanmar berturut-turut.

Perkara yang dibincangkan pemimpin

Min Aung Hlaing menerima sambutan rasmi di Kompleks Perdana Putra sebelum mengadakan pertemuan tertutup dengan Anwar selama kira-kira setengah jam. Menteri kanan dan pegawai dari kedua-dua negara kemudian menyertai perbincangan lebih luas. Lawatan itu turut merangkumi dialog perniagaan yang menyaksikan pemimpin Myanmar itu menggesa syarikat Malaysia melabur di negaranya.

Dalam kenyataan umum selepas pertemuan itu, Anwar menyifatkan isu utama sebagai keadaan pelarian Myanmar di Malaysia dan kemungkinan mereka pulang secara sukarela, selamat dan bermaruah, tanpa mengira etnik. Perdana Menteri Malaysia itu menjelaskan sebab beliau memilih untuk berhubung secara langsung:

Saya percaya dialog dan rundingan langsung dengan Presiden Aung Hlaing dan kepimpinan Myanmar penting untuk mencapai penyelesaian berkekalan.

Anwar turut mengalu-alukan usaha pembaharuan dan pelarasan dasar yang dinyatakan Myanmar, sambil berkata Malaysia terus bimbang tentang keadaan di sana. Sokongan beliau terhadap kedudukan Myanmar dalam komuniti ASEAN pada masa depan memperluas perbincangan melangkaui penguatkuasaan imigresen kepada kedudukan serantau kepimpinan tentera itu.

Angka pemulangan merujuk kumpulan berbeza

5,000 orang yang diliputi rancangan penahanan dua hala itu bukan kumpulan yang sama dengan jumlah keseluruhan yang dipulangkan dari Malaysia sejak Januari. Anwar pada mulanya memberitahu parlimen bahawa kira-kira 10,000 warga Myanmar telah dihantar pulang melalui pengangkutan udara dan laut, termasuk penerbangan yang diatur pihak berkuasa di Naypyidaw. Pada 8 Okt, beliau memberikan angka lebih tepat, iaitu 10,493.

Pihak berkuasa tentera Myanmar sebelum ini berkata mereka telah menerima kira-kira 8,000 orang yang pulang dari Malaysia sejak Januari. Angka itu berbeza kira-kira 2,500 orang daripada angka Malaysia. Tempoh dan skop kedua-dua pengiraan itu belum diselaraskan secara terbuka, maka perbezaan tersebut tidak boleh dianggap sebagai bukti bahawa salah satu angka itu salah.

Kementerian Dalam Negeri Malaysia berkata lebih 10,000 warga Myanmar ditahan di pusat tahanan imigresen pada akhir Ogos. Oleh itu, rancangan 5,000 orang yang diumumkan meliputi kurang daripada separuh jumlah tahanan itu, jika angka tersebut merujuk kumpulan yang setara. Keberangkatan pada 29 Sept menyumbang kira-kira 29.5 peratus daripada rancangan itu, meninggalkan 3,524 orang jika sasaran itu tidak berubah.

Angka tahanan dan pemulangan ini juga perlu diasingkan daripada jumlah pendaftaran pelarian. Angka yang dikaitkan dengan Pesuruhjaya Tinggi Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu bagi Pelarian (UNHCR) menunjukkan jumlah pelarian dan pencari suaka Myanmar di Malaysia kira-kira 190,000 orang. Sekitar 126,000 pencari suaka Rohingya berdaftar dengan agensi itu di Kuala Lumpur. Tiada satu pun angka tersebut menunjukkan berapa ramai yang berdaftar sedang ditahan atau termasuk dalam program pemulangan.

Jaminan keselamatan berdepan tuntutan penelitian

Anwar memberitahu parlimen bahawa Malaysia telah meminta komitmen diplomatik yang jelas bahawa Myanmar akan menerima rakyatnya dan melayan mereka dengan adil, tanpa penderaan, paksaan atau pencabulan hak asasi manusia. Pihak berkuasa Malaysia menyifatkan pemulangan itu sebagai sukarela. Kementerian Luar pula berkata rundingan berkenaan menumpukan pada pemulangan yang dilaksanakan dengan selamat dan bermaruah.

Organisasi hak asasi mempertikaikan sama ada jaminan itu melindungi secukupnya mereka yang pulang ke negara yang sedang dilanda perang saudara. Fortify Rights dan Human Rights Watch menggesa UNHCR diberikan akses segera ke pusat tahanan imigresen sebelum pemulangan seterusnya dilakukan. Tuntutan mereka menyentuh ketidakpastian utama: sama ada setiap tahanan dapat membuat keputusan yang benar-benar bebas dan berdasarkan maklumat mencukupi.

UNHCR ialah agensi pelarian PBB, berbeza daripada Pejabat Pesuruhjaya Tinggi PBB bagi Hak Asasi Manusia. Akses oleh kakitangan perlindungan pelarian dapat membantu mengenal pasti orang yang memohon suaka dan menilai bahaya yang mereka hadapi. Janji kerajaan untuk memberi layanan adil tidak dengan sendirinya membuktikan keselamatan setiap orang yang dipilih untuk dipulangkan.

Amaran itu berkaitan penganiayaan, paksaan dan pengambilan tentera. Ia menggambarkan risiko, bukannya hasil yang disahkan bagi kesemua 1,476 orang yang dihantar pulang pada September. Tiada laporan awam tentang layanan terhadap mereka selepas pulang, mahupun jadual pemantauan bebas, dikenal pasti dalam kenyataan berhubung lawatan itu.

Syarat kewarganegaraan Rohingya

Anwar berkata tiada warga Rohingya termasuk dalam pemulangan baru-baru ini. Ini memberikan jaminan khusus berhubung keberangkatan pada September, tetapi tidak menjelaskan sama ada pelarian atau pencari suaka Rohingya boleh dimasukkan dalam pemulangan akan datang. Pendirian lebih luas beliau ialah Myanmar harus bertanggungjawab terhadap rakyatnya, termasuk Rohingya.

Syarat kewarganegaraan Min Aung Hlaing mewujudkan jurang antara matlamat itu dengan tawaran Myanmar. Ramai Rohingya tidak diiktiraf sebagai warga akibat dasar yang dilaksanakan oleh kerajaan berturut-turut. Oleh itu, tuntutan bukti kewarganegaraan boleh menghalang kepulangan walaupun seseorang itu berasal dari Myanmar.

Perbezaan ini penting dari sudut perlindungan dan dasar. Pengecualian daripada program segera itu boleh menyelamatkan Rohingya daripada kepulangan yang dianggap berbahaya oleh kumpulan hak asasi. Namun, ia juga boleh bermakna inisiatif diplomatik itu gagal menyelesaikan keadaan penduduk yang menjadi tumpuan sebahagian besar perdebatan domestik Malaysia mengenai pelarian.

Ramai Rohingya mencari perlindungan di luar negara selepas kempen tentera Myanmar pada 2017 mengusir lebih 740,000 orang dari Negeri Rakhine ke Bangladesh. Pegawai Malaysia menyifatkan penempatan pelarian sebagai beban kewangan dan isu keselamatan. Pendirian itu tidak membuktikan bahawa kepulangan adalah selamat, dan tidak juga menghapuskan halangan kewarganegaraan yang diumumkan di Putrajaya.

Hubungan dengan ASEAN tanpa perubahan pada peraturannya

Malaysia merupakan anggota ASEAN kelima yang menjadi tuan rumah kepada Min Aung Hlaing sejak beliau memegang jawatan presiden pada April, selepas lawatan ke Thailand, Kemboja, Vietnam dan Laos. Malaysia ialah negara pertama di Asia Tenggara maritim yang berbuat demikian. Rentetan itu menjadikan lawatan tersebut penting melangkaui satu perjanjian imigresen dua hala.

ASEAN mengecualikan wakil kanan tentera daripada mesyuarat peringkat tertingginya sejak 2021 susulan kegagalan melaksanakan Konsensus Lima Perkara. Min Aung Hlaing bersetuju dengan rangka kerja itu pada April 2021, selepas rampasan kuasa tentera pada 1 Feb yang menggulingkan pentadbiran pilihan raya pimpinan Aung San Suu Kyi.

Konsensus itu menyeru agar keganasan dihentikan serta-merta, dialog diadakan antara semua pihak, pengantaraan oleh utusan khas, bantuan kemanusiaan disalurkan melalui pusat penyelarasan ASEAN dan utusan itu melawat untuk bertemu semua pihak. Ini merupakan syarat bagi proses politik, bukannya sekadar keperluan untuk mengekalkan hubungan dengan pihak berkuasa di Naypyidaw.

Malaysia berkata tindakan menjadi tuan rumah kepada Min Aung Hlaing tidak bermakna mengiktiraf kerajaan yang disokong tentera. Kementerian Luar menyifatkan lawatan itu selaras dengan konsensus dan keputusan ASEAN untuk meneruskan hubungan yang membina dan berprinsip. Menteri Luar Filipina Teresa Lazaro berkata konsensus itu kekal sebagai pelan hala tuju pilihan ASEAN. Tiada keputusan bersama untuk mengembalikan pemimpin kanan tentera ke sidang kemuncak ASEAN diumumkan semasa lawatan itu.

Politik domestik dan keuntungan diplomatik

Hunter Marston, pengarah Program Asia Tenggara di Institut Lowy, mengaitkan sebahagian usaha mendekati Malaysia itu dengan kekalahan pilihan raya yang dialami gabungan Anwar di Johor dan Negeri Sembilan pada Julai dan Ogos. Beliau berhujah bahawa keputusan itu meningkatkan tekanan ke atas Anwar untuk bertindak balas terhadap bantahan orang ramai terhadap penempatan Rohingya.

Debbie Stothard, pengasas ALTSEAN-Burma, turut mentafsir inisiatif pemulangan itu sebagai usaha meraih sokongan pilihan raya ketika wujudnya sikap bermusuhan terhadap migran. Ini ialah penilaian tentang motif politik, bukannya penjelasan yang disahkan daripada Anwar. Hujah yang dinyatakan perdana menteri ialah Malaysia tidak dapat menempatkan pelarian selama-lamanya dan memerlukan pihak berkuasa untuk berunding.

Bagi Min Aung Hlaing, manfaatnya melangkaui penerimaan mereka yang pulang. Sambutan rasmi, pertemuan dengan pegawai kanan dan hubungan dengan pemimpin perniagaan dapat membina penerimaan serta hubungan ekonomi, meskipun sekatan bersama ASEAN masih berkuat kuasa.

Marston menggambarkan kesan diplomatik lawatan itu:

Keadaan itu semakin memecahbelahkan ASEAN,

Beliau bimbang inisiatif negara secara berasingan boleh melemahkan tekanan bersama dan meletakkan negara yang mengekalkan pendirian lebih tegas, termasuk Filipina, Singapura dan Indonesia, dalam keadaan sukar. Beliau turut melihat usaha mendekati Myanmar sebagai sebahagian daripada usaha negara itu memulihkan perdagangan dan keterhubungan serantau.

Migran dan kumpulan penentang membantah lawatan

Myanmar Affairs Alliance, gabungan yang mewakili pekerja migran Myanmar di Malaysia, menyeru agar mogok kerja diadakan di seluruh negara pada 7 Okt. Dalam kenyataan pada 5 Okt, gabungan itu merayu majikan agar memahami keadaan yang dihadapi pekerja dan berhujah bahawa tindakan menjadi tuan rumah kepada Min Aung Hlaing tidak akan membawa manfaat politik atau ekonomi kepada Malaysia. Seruan bertindak itu tidak menunjukkan jumlah pekerja yang menyertainya.

Soe Min Thein, jurucakap gabungan itu, berkata kepentingan orang yang terkesan oleh rundingan tersebut harus diutamakan berbanding hubungan antara pemimpin:

Dialog antara mereka yang berkuasa tidak semestinya memenuhi kepentingan rakyat. Yang paling penting ialah suara dan kehendak masyarakat,

Steering Council for the Emergence of a Federal Democratic Union, gabungan penentang yang ditubuhkan pada 30 Mac, meminta Malaysia agar tidak mengabsahkan Min Aung Hlaing. Bantahan mereka berkaitan kuasa politik yang diberikan apabila menerima seorang pemimpin tentera yang merampas kuasa, bukan sekadar syarat pemulangan.

Burmese Rohingya Organization UK turut menentang sambutan itu. Organisasi tersebut merujuk waran tangkap antarabangsa yang dikeluarkan mahkamah persekutuan Argentina, yang mendakwa berlakunya pembunuhan beramai-ramai dan jenayah terhadap kemanusiaan terhadap Rohingya antara 2012 dan 2017, serta menggesa Malaysia menangkap Min Aung Hlaing. Tuntutan kumpulan itu tidak menentukan tindakan undang-undang yang boleh atau akan diambil pihak berkuasa Malaysia berhubung waran tersebut.

Perkara yang masih belum selesai selepas rundingan

Isu segera yang belum diselesaikan bersifat praktikal: siapa yang akan dimasukkan dalam pemulangan seterusnya, bagaimana persetujuan akan dinilai, sama ada UNHCR akan mendapat akses ke pusat tahanan, dan bagaimana layanan selepas ketibaan akan diperiksa. Tiada tarikh tetap bagi keberangkatan seterusnya atau penyelesaian program 5,000 orang diumumkan dalam laporan rundingan itu.

Moe Thuzar, felo kanan dan penyelaras Program Pengajian Myanmar di Institut ISEAS-Yusof Ishak, menyokong usaha mengekalkan saluran komunikasi, sambil memberi amaran bahawa dialog perlu dinilai berdasarkan pematuhan dan akauntabiliti. Beliau turut menggesa agar hubungan dengan pihak berkepentingan Myanmar yang lain diteruskan, termasuk Kerajaan Perpaduan Nasional, organisasi pembangkang utama yang menganggap dirinya sebagai kerajaan yang sah.

Pakar Myanmar U Win Min turut memberi amaran bahawa penglibatan lebih mendalam dengan kepimpinan tentera membimbangkan, sambil membezakan hubungan itu daripada sekatan bersama ASEAN yang tidak berubah. Perbezaan itu penting: akses dua hala telah diperluas, tetapi penyepaduan semula serantau sepenuhnya belum dipersetujui.

Rentetan peristiwa menunjukkan perkembangan program pemulangan dan keterbukaan diplomatik itu:

• Februari 2021: Tentera merampas kuasa dan menggulingkan pentadbiran pilihan raya Myanmar.
• April 2021: Min Aung Hlaing bersetuju dengan Konsensus Lima Perkara ASEAN.
• Akhir Ogos: Malaysia melaporkan menahan lebih 10,000 warga Myanmar di pusat tahanan imigresen.
• 29 Sept: Tiga kapal Tentera Laut Myanmar berlepas dari Lumut dengan 1,476 orang yang dipulangkan.
• 5 Okt: Myanmar Affairs Alliance mengeluarkan rayuan membantah lawatan itu.
• 7 dan 8 Okt: Min Aung Hlaing melawat Malaysia untuk perbincangan politik dan perniagaan.
• 8 Okt: Anwar mengumumkan 10,493 pemulangan setakat tahun itu dan berikrar menyokong hubungan lebih erat dengan ASEAN.

Oleh itu, ukuran seterusnya bagi inisiatif ini bukan sekadar sambutan diplomatik yang lain. Persoalannya ialah sama ada Malaysia dapat membuktikan pemulangan yang selamat dan sukarela, serta sama ada hubungan yang diperluas membawa kemajuan terhadap komitmen damai yang telah diterima pakai ASEAN.

Perkara Utama

• Malaysia berkata negara itu telah memulangkan 10,493 warga Myanmar setakat tahun ini.
• Program tahanan berasingan melibatkan 5,000 orang; 1,476 orang berlepas melalui laut pada 29 Sept.
• Anwar menjadi tuan rumah kepada Min Aung Hlaing pada 7 dan 8 Okt serta menyokong penyertaan Myanmar yang lebih menyeluruh dalam ASEAN pada masa depan.
• Kumpulan hak asasi mahu UNHCR diberikan akses kepada tahanan sebelum pemulangan seterusnya.
• Anwar berkata tiada warga Rohingya dalam keberangkatan baru-baru ini; syarat kewarganegaraan Myanmar boleh mengecualikan kebanyakan Rohingya daripada penerimaan pada masa depan.
• Sekatan ASEAN terhadap penyertaan kanan tentera kekal tidak berubah.
• Tiada tarikh akhir tetap bagi pemulangan seterusnya atau aturan pemantauan bebas diumumkan.