Rang Undang-Undang Bank Pusat Nepal Cetus Kebimbangan Terhadap Kebebasan Susulan Kuasa Kerajaan dan Tempoh Jawatan Lebih Singkat

Tiga perubahan yang dicadangkan menjadikan kebebasan bank pusat sebagai isu

Jawatankuasa Kewangan Parlimen Nepal meluluskan perubahan kepada Akta Nepal Rastra Bank yang akan memendekkan tempoh jawatan terjamin pemimpin bank pusat daripada lima tahun kepada tiga tahun, mengekalkan kuasa kerajaan untuk mengeluarkan arahan berkaitan mata wang, perbankan dan kewangan, serta menjadikan sokongan terhadap dasar ekonomi kerajaan sebagai objektif nyata bank pusat.

Jawatankuasa itu meluluskan laporannya pada 31 Bhadra 2083 dalam kalendar Bikram Sambat Nepal. Perubahan yang dibuatnya berbeza daripada peruntukan dalam rang undang-undang yang dikemukakan kerajaan, yang akan memansuhkan kuasa mengeluarkan arahan dan mengekalkan tempoh jawatan lima tahun. Di bawah versi jawatankuasa itu, kerajaan boleh melanjutkan tempoh jawatan gabenor, timbalan gabenor dan pengarah selama dua tahun berdasarkan prestasi.

Perbezaannya penting: pelantikan terjamin selama lima tahun akan menjadi pelantikan tiga tahun yang mungkin disusuli lanjutan tempoh, tertakluk kepada kelulusan kerajaan. Pengkritik dalam jawatankuasa berhujah bahawa keadaan ini boleh menyebabkan pemimpin bank pusat lebih bergantung kepada kerajaan, tepat ketika mereka memerlukan ruang untuk membuat keputusan yang tidak popular.

Laporan jawatankuasa itu bukan undang-undang yang telah digubal. Pertikaian kini tertumpu pada sama ada Parlimen akan mengekalkan, menyemak atau menolak peruntukan ini ketika pindaan diteruskan. Tarikh undian akhir belum ditetapkan.

Kontroversi itu turut mendedahkan jurang antara tujuan reformasi yang dinyatakan dengan hasil yang dicadangkan. Kementerian Kewangan pada mulanya membentangkan pindaan itu sebagai usaha mengukuhkan kebebasan bank pusat, meningkatkan penyeliaan kewangan dan mengemas kini undang-undang bagi perbankan digital. Beberapa anggota jawatankuasa kini berkata peruntukan yang diluluskan sebaliknya akan meningkatkan kawalan politik.

Keperluan sebenar undang-undang sedia ada

Akta Nepal Rastra Bank yang diterbitkan bank pusat itu sudah pun mewajibkan kerjasama dengan dasar ekonomi kerajaan. Namun, Seksyen 4(2) menetapkan syarat bagi kerjasama itu: ia tidak boleh menjejaskan objektif berkanun bank tersebut.

Objektif sedia ada itu lebih luas daripada sekadar mengekalkan inflasi pada paras rendah. Seksyen 4(1) meliputi dasar monetari dan pertukaran asing bagi mengekalkan kestabilan harga dan imbangan pembayaran, akses kepada perkhidmatan kewangan serta kestabilan dalam perbankan dan kewangan, keyakinan awam terhadap sistem kewangan, dan sistem pembayaran yang selamat, kukuh serta cekap. Kestabilan imbangan pembayaran merujuk kepada urus niaga kewangan sesebuah negara dengan negara lain, termasuk perdagangan dan pembayaran antarabangsa yang lain.

Kerajaan juga sudah mempunyai kedudukan rasmi dalam tadbir urus bank itu. Seksyen 9 menetapkan hubungan antara kerajaan dengan bank pusat perlu melalui Kementerian Kewangan. Seksyen 14 menubuhkan lembaga tujuh anggota yang terdiri daripada gabenor, setiausaha kewangan, dua timbalan gabenor dan tiga pengarah yang dilantik kerajaan.

Seksyen 18 menetapkan tempoh jawatan lima tahun bagi gabenor, timbalan gabenor dan pengarah. Seksyen 29 memberikan tanggungjawab kepada lembaga untuk merangka dasar monetari dan pertukaran asing. Peruntukan ini menjadi titik mula perbahasan: bank itu tidak terpisah secara institusi daripada kerajaan, tetapi mempunyai objektif, tanggungjawab dan tempoh pelantikan yang ditetapkan.

Perubahan hierarki dasar yang dicadangkan

Dalam rang undang-undang yang dikemukakan kerajaan, Seksyen 4 yang dicadangkan meletakkan kestabilan harga sebagai keutamaan. Kestabilan sektor perbankan, kewangan dan luaran akan diusahakan tanpa menjejaskan kestabilan harga. Subseksyen berasingan menghendaki sokongan terhadap dasar ekonomi kerajaan hanya jika sokongan itu tidak memudaratkan objektif terdahulu.

Struktur itu menetapkan hierarki. Kerjasama dengan kerajaan diwajibkan, tetapi bank boleh merujuk tanggungjawab utamanya apabila sesuatu dasar kerajaan bercanggah dengannya. Dasar monetari melibatkan wang, kredit dan kadar faedah; dasar fiskal pula melibatkan percukaian, perbelanjaan dan pinjaman kerajaan. Kedua-duanya perlu diselaraskan, namun keutamaan segera masing-masing boleh berbeza.

Ahli parlimen Parti Rastriya Swatantra merangkap pengerusi Jawatankuasa Kewangan, Dr. Krishnahari Budhathoki, mencadangkan perubahan pada bahasa berhubung sokongan terhadap dasar kerajaan. Jawatankuasa itu akhirnya meluluskan tiga objektif yang dinyatakan: mengekalkan kestabilan harga, mengekalkan kestabilan sektor perbankan, kewangan dan luaran, serta menyokong pelaksanaan dasar ekonomi kerajaan.

Justeru, kebimbangan itu bukan kerana kerjasama dengan kerajaan buat pertama kalinya dimasukkan dalam undang-undang. Kerjasama itu memang sudah termaktub. Perubahan yang dipertikaikan ialah pemansuhan perlindungan nyata yang menjadikan kerjasama sedemikian tertakluk kepada objektif bank yang lain, seperti dilaporkan. Meletakkan ketiga-tiga tanggungjawab itu bersama-sama boleh menyebabkan panduan undang-undang untuk bank menjadi kurang jelas apabila tanggungjawab tersebut bercanggah.

Ini tidak bermakna setiap dasar ekonomi kerajaan secara automatik akan mengatasi keputusan monetari. Rumusan akhir dan sebarang perlindungan yang masih dikekalkan tetap penting. Namun, hal ini menjelaskan mengapa pihak yang menentang menganggap perubahan itu lebih besar kesannya daripada sekadar menyatakan semula peranan bank.

Kepentingan kuasa kerajaan mengeluarkan arahan

Rang undang-undang kerajaan mencadangkan pemansuhan Seksyen 106(c), yang membolehkan kerajaan mengarahkan Nepal Rastra Bank mengenai mata wang, perbankan dan kewangan. Fasal 68 rang undang-undang pindaan itu mencadangkan pemansuhan peruntukan tersebut bersama-sama Seksyen 91 Akta sedia ada.

Ahli parlimen Parti Komunis Nepal UML, Guruprasad Baral, mengemukakan pindaan untuk menggugurkan Fasal 68. Jawatankuasa Kewangan akhirnya memutuskan untuk mengekalkan Seksyen 106(c), sekali gus mengekalkan kuasa mengeluarkan arahan yang mahu dimansuhkan dalam rang undang-undang kerajaan.

Ahli parlimen Parti Rastriya Swatantra, Nitima Bhandari Karki, mempertahankan keputusan itu. Katanya, peruntukan sedia ada tidak menimbulkan masalah dan wajar dikekalkan untuk menyusun kegiatan bank pusat bagi menyokong dasar, rancangan dan program kerajaan. Beliau turut mengaitkan pengekalan peruntukan itu dengan keputusan menjadikan sokongan terhadap dasar ekonomi kerajaan sebagai objektif bank pusat.

Pengkritik menumpukan perhatian pada gabungan kedua-duanya. Kewajipan menyokong dasar kerajaan, berserta kuasa mengeluarkan arahan, boleh memberi pihak eksekutif dua saluran undang-undang untuk mempengaruhi keputusan bank pusat. Mengekalkan kuasa sedia ada berbeza daripada mewujudkan kuasa baharu, tetapi perubahan pada objektif bank boleh mengubah konteks pelaksanaan kuasa itu.

Tempoh terjamin lebih singkat, dengan pilihan lanjutan

Rang undang-undang yang dikemukakan kerajaan tidak mengubah tempoh jawatan sedia ada selama lima tahun. Ahli parlimen Parti Rastriya Swatantra, Sunil Khadka, mencadangkan tempoh empat tahun bagi gabenor, timbalan gabenor dan pengarah. Jawatankuasa itu sebaliknya menetapkan tempoh tiga tahun, dengan kemungkinan lanjutan dua tahun berdasarkan prestasi.

Oleh itu, bahagian terjamin tempoh jawatan akan berkurang dua tahun, atau 40 peratus, berbanding tempoh semasa lima tahun. Seseorang yang menerima lanjutan masih boleh berkhidmat selama lima tahun, tetapi dua tahun terakhir bergantung pada keputusan kerajaan yang dibuat kemudian, bukannya pelantikan asal.

Ahli parlimen UML dan anggota jawatankuasa, Prof. Dr. Pushpa Kandel, berkata beliau menentang aturan itu kerana seorang gabenor yang memohon lanjutan mungkin berasa perlu menjaga hubungan baik dengan kerajaan. Bantahannya berkaitan insentif yang diwujudkan oleh pembaharuan tempoh jawatan, bukannya semata-mata jumlah tahun seseorang gabenor mungkin berkhidmat.

Anggota jawatankuasa Kongres Nepal, Khadga Shahi, berkata tempoh yang lebih singkat, iaitu dua tahun, pernah dipertimbangkan dan bantahan membantu memastikan tempoh tiga tahun. Beliau turut berkata cadangan yang dibincangkan termasuk pelantikan tiga timbalan gabenor dari luar bank. Ini ialah huraian beliau tentang perbincangan, bukan pengesahan bahawa setiap cadangan itu terkandung dalam laporan yang diluluskan.

Shahi mendakwa perubahan tempoh jawatan itu bertujuan membolehkan gabenor yang sudah dilantik disingkirkan lebih awal. Dakwaan itu tidak membuktikan motif kerajaan. Laporan tersebut tidak menjelaskan sama ada tempoh yang lebih singkat itu akan terpakai kepada pemegang jawatan semasa atau hanya pelantikan akan datang, satu perbezaan penting untuk menilai kesan serta-mertanya.

Kedudukan setiausaha kewangan mencetuskan perbezaan pendapat

Kedudukan setiausaha kewangan dalam lembaga turut menjadi pertikaian. Ahli parlimen Parti Komunis Nepal, Parshuram Tamang, berkata cadangan untuk menggugurkan setiausaha itu tidak diterima Kementerian Kewangan dan tidak dimasukkan dalam perubahan yang diluluskan jawatankuasa.

Gabenor Dr. Bishwanath Paudel mengambil pendirian berbeza semasa perbincangan awal jawatankuasa. Beliau menyokong pengekalan keanggotaan lembaga dan aturan kelayakan semasa, dengan mengatakan Kementerian Kewangan tidak campur tangan dalam urusan bank dan kehadiran setiausaha telah meningkatkan komunikasi serta keberkesanan kerjanya.

Pendirian ini menjawab persoalan yang berbeza. Paudel menghuraikan pengalamannya tentang cara aturan itu berfungsi. Pihak yang menentang berhujah bahawa struktur undang-undang perlu melindungi bank walaupun hubungan dengan kerajaan pada masa depan kurang bekerjasama. Rekod komunikasi yang lancar tidak dengan sendirinya menentukan sejauh mana kuasa rasmi yang patut dimiliki kerajaan.

Tamang turut mencadangkan penubuhan jawatankuasa dasar monetari, pembentangan laporan tahunan bank kepada Parlimen dan pemansuhan kuasa kerajaan mengeluarkan arahan. Katanya, beliau merekodkan bantahan bertulis apabila jawatankuasa meluluskan laporan itu, dan akan membangkitkan isu kebebasan serta memohon pindaan semasa perbahasan di Parlimen.

Pegawai mempertahankan tujuan reformasi

Dalam perbincangan awal jawatankuasa pada 1 Shrawan 2083, Menteri Kewangan Dr. Swarnim Wagle berkata pindaan itu bertujuan menjadikan Akta tersebut lebih jelas, tersusun dan sesuai dengan keadaan semasa tanpa mengubah secara ketara struktur serta objektif asasnya.

Wagle berhujah bahawa prosedur tersusun bagi pelantikan dan pemecatan pegawai bank pusat mengurangkan risiko tekanan politik atau pertukaran serta pemecatan sewenang-wenangnya seperti yang boleh berlaku dalam pentadbiran perkhidmatan awam biasa. Beliau turut berkata pindaan itu menjelaskan tugas dan kuasa lembaga.

Paudel pula menentang syarat kelayakan tambahan yang dicadangkan, termasuk keperluan pengalaman selama 10 tahun, kerana dianggap tidak praktikal. Beliau juga berpendapat tempoh bertenang selepas persaraan tidak diperlukan. Tempoh sedemikian mengehadkan pekerjaan atau pelantikan tertentu selepas seseorang meninggalkan jawatan, lazimnya bagi mengehadkan konflik kepentingan. Isu ini berkaitan pengambilan dan tatakelakuan, berbeza daripada perbahasan mengenai arahan kerajaan dan tempoh jawatan yang boleh dilanjutkan.

Bekas setiausaha parlimen Dr. Som Bahadur Thapa berhujah bahawa perubahan kontroversi oleh jawatankuasa tidak sepatutnya dikaitkan dengan ahli parlimen semata-mata. Pada pandangannya, kerajaan mempunyai pengaruh praktikal yang besar terhadap peruntukan yang kekal dalam proses perundangan. Tamang turut berhujah bahawa tentangan Kementerian Kewangan terhadap beberapa cadangan menunjukkan pihak eksekutif menyokong hasil tersebut. Ini ialah penilaian peserta dan pemerhati yang dinamakan, bukan bukti dokumentari bagi setiap rundingan.

Reformasi lebih luas daripada isu kebebasan

Draf terdahulu Kementerian Kewangan mengaitkan pindaan itu dengan belanjawan tahun fiskal 2082/083, rancangan strategik keempat Nepal Rastra Bank bagi 2022 hingga 2026, dan komitmen dasar monetari. Draf itu menyatakan pengukuhan kebebasan, penyeliaan yang lebih berkesan dan tanggungjawab institusi yang lebih jelas sebagai matlamat reformasi.

Draf itu turut mencadangkan pengiktirafan bank digital, yang ditakrifkan sebagai institusi berlesen yang menjalankan urus niaga kewangan melalui saluran digital tanpa cawangan atau rangkaian fizikal. Ia bertujuan menangani mata wang digital, mengemas kini takrif institusi kewangan, menambah baik perakaunan dan pelaporan, serta menjelaskan aturan penyelesaian bagi bank dan institusi kewangan yang menghadapi masalah.

Perubahan lain yang dicadangkan meliputi penyeliaan berasaskan risiko dan penyelarasan dengan kerajaan wilayah, pihak berkuasa tempatan, koperasi serta perniagaan. Penyeliaan berasaskan risiko bermaksud memberikan lebih perhatian kawal selia kepada institusi atau kegiatan yang dinilai lebih berkemungkinan menyebabkan kerugian atau ketidakstabilan, bukannya melayan setiap institusi secara sama rata.

Perubahan yang dicadangkan kepada Seksyen 27 akan mewajibkan kerajaan melantik timbalan gabenor kanan sebagai pemangku gabenor apabila penyandang meninggal dunia, meletak jawatan, digantung, ke luar negara, bercuti atau tidak dapat menjalankan tugas atas sebab lain. Peruntukan itu menangani kesinambungan kepimpinan, isu berasingan daripada tempoh pelantikan tetap.

Pertikaian mengenai kebebasan boleh menentukan cara reformasi lebih luas ini dilaksanakan. Peraturan yang lebih jelas bagi kewangan digital atau penyeliaan bank tetap akan ditadbir oleh institusi yang insentif kepimpinannya dan hubungannya dengan kerajaan sedang dirangka semula. Namun, cadangan dalam draf awal tidak seharusnya dianggap semuanya sebagai peruntukan yang disahkan dalam laporan akhir jawatankuasa.

Proses perundangan dan perkara yang belum diputuskan

Pindaan itu turut berkait dengan komitmen Nepal di bawah Kemudahan Kredit Lanjutan Tabung Kewangan Antarabangsa, iaitu program pinjaman yang menyokong reformasi ekonomi. Huraian reformasi itu menyebut pengukuhan kebebasan bank pusat, pengguguran setiausaha kewangan daripada lembaga dan pemansuhan kuasa kerajaan mengeluarkan arahan sebagai unsur komitmen tersebut. Sama ada versi jawatankuasa memenuhi keperluan program itu tidak dipastikan di sini.

Perkembangan ini menunjukkan bagaimana cadangan tersebut berubah daripada draf yang menumpukan kebebasan kepada laporan jawatankuasa yang dipertikaikan. Tarikh di bawah menggunakan kalendar Bikram Sambat Nepal apabila dinyatakan:

• Kementerian Kewangan menyediakan draf dan mendapatkan cadangan orang ramai sebelum meneruskan rang undang-undang itu.
• Pada 1 Shrawan 2083, Jawatankuasa Kewangan mengadakan perbincangan awal bersama Menteri Kewangan Swarnim Wagle dan Gabenor Bishwanath Paudel.
• Pada 31 Bhadra 2083, jawatankuasa meluluskan laporan yang mengekalkan kuasa kerajaan mengeluarkan arahan dan mengesyorkan tempoh jawatan tiga tahun dengan kemungkinan lanjutan dua tahun.
• Tamang berkata beliau mengemukakan bantahan bertulis dan akan memohon perubahan lanjut di Parlimen.

Tarikh undian akhir di Parlimen, kriteria prestasi terperinci untuk lanjutan tempoh dan aturan peralihan yang jelas bagi pemegang jawatan semasa belum dinyatakan. Kekosongan ini penting kerana perlindungan pelantikan bergantung pada pihak yang menilai prestasi, piawaian yang digunakan dan sama ada peraturan itu terpakai kepada pemimpin semasa.

Pilihan utama kini jelas: Parlimen boleh mengekalkan kerjasama dengan kerajaan sambil memastikan had yang nyata, atau menerima struktur yang menggabungkan sokongan dasar, kuasa mengeluarkan arahan dan lanjutan tempoh secara budi bicara. Kelulusan jawatankuasa membawa perbahasan itu ke hadapan, tetapi belum memuktamadkan undang-undang.

Perkara Utama

• Akta sedia ada menetapkan tempoh jawatan lima tahun dan mensyaratkan sokongan terhadap dasar kerajaan tidak menjejaskan objektif bank.
• Jawatankuasa Kewangan mengesyorkan tempoh jawatan tiga tahun, dengan kemungkinan lanjutan dua tahun berdasarkan prestasi.
• Jawatankuasa mengekalkan kuasa kerajaan untuk mengarahkan bank mengenai mata wang, perbankan dan kewangan.
• Sokongan terhadap dasar ekonomi kerajaan akan menjadi objektif nyata bank pusat di bawah versi jawatankuasa.
• Setiausaha kewangan akan kekal dalam lembaga, aturan yang dipertahankan oleh Gabenor Bishwanath Paudel.
• Beberapa ahli parlimen menentang perubahan itu, dan laporan jawatankuasa belum menjadi undang-undang.
• Tarikh undian akhir, kriteria lanjutan dan aturan bagi pemegang jawatan semasa belum dinyatakan.