Undang-undang sebagai Senjata di Laut: Usaha Beijing Menulis Semula Peraturan di Laut China Selatan

Barisan baharu dalam persaingan di Laut China Selatan

China membuka medan usaha baharu di Laut China Selatan. Di samping sekatan oleh pengawal pantai, kawanan militia maritim dan gangguan udara, Beijing kini berusaha membentuk semula landskap perundangan, dengan menggambarkan Filipina sebagai pihak yang melanggar peraturan dan dirinya sebagai penjamin ketertiban. Taktik ini, yang sering disebut sebagai perang perundangan, menggunakan hujah undang-undang dan undang-undang domestik bukan sekadar untuk mempertahankan dasar, tetapi juga untuk mewujudkan gambaran bahawa tindakan yang dianggap negara lain sebagai paksaan atau menyalahi undang-undang antarabangsa itu sah.

Titik panas terbaharu berpusat pada usaha Manila mengkodifikasikan hak maritimnya di bawah Konvensyen Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu mengenai Undang-Undang Laut (UNCLOS). Pada November 2024, Filipina meluluskan Akta Zon Maritim (MZA) dan Akta Laluan Laut Kepulauan (ASLA). Akta pertama mentakrifkan zon maritim selaras dengan UNCLOS, manakala akta kedua menetapkan proses untuk menentukan laluan kapal dan pesawat asing melalui perairan kepulauan Filipina. Manila turut memasukkan keputusan timbang tara 2016 terhadap China ke dalam undang-undang domestik. Beijing membalas dengan serangan undang-undang, mengisytiharkan garis pangkal lurus di sekitar Beting Scarborough dan meningkatkan kenyataan bahawa langkah Filipina melanggar undang-undang antarabangsa. Di laut dan udara, pasukan China menguatkan tekanan melalui rondaan yang lebih kerap, pintasan yang lebih agresif dan insiden yang berisiko mengakibatkan perlanggaran.

Mengapa Beijing membingkai semula naratif

Naratif Beijing menggambarkan Filipina sebagai pencetus provokasi yang undang-undang dan rondaan baharunya menggugat kestabilan rantau ini. Melabelkan tindakan Manila sebagai menyalahi undang-undang memenuhi beberapa tujuan. Langkah itu bertujuan mencemarkan imej Filipina di dalam dan luar negara, menghabiskan sumber melalui pertikaian undang-undang serta mewajarkan penguatkuasaan China yang lebih tegas dengan mendakwa tindakan itu mempunyai asas undang-undang. Kaedah ini tidak bergantung pada kemenangan dalam penghakiman mahkamah. Sebaliknya, ia bertujuan membina rekod dakwaan, kemudian menguatkuasakan “norma baharu” di laut sementara pihak lain teragak-agak untuk meningkatkan ketegangan.

Apakah maksud perang perundangan dalam pertikaian maritim ini?

Perang perundangan dalam pertikaian maritim merujuk kepada penggunaan, dan kadangkala penyalahgunaan, instrumen undang-undang untuk mencapai matlamat strategik yang mungkin memerlukan kekuatan tentera jika tidak dilakukan dengan cara itu. Ini boleh merangkumi undang-undang domestik yang mendakwa bidang kuasa jauh melangkaui apa yang diterima pihak lain, hujah undang-undang kepada umum yang bertujuan membentuk persepsi serta pemfailan antarabangsa yang dirancang untuk mencabar tuntutan pesaing. Di Laut China Selatan, taktik ini berkait rapat dengan operasi harian. Kapal pengawal pantai memetik undang-undang China ketika menyekat misi penghantaran bekalan. Bot militia maritim menyamar sebagai nelayan awam sambil bertindak seiring dengan operasi penguatkuasaan. Kenyataan akhbar dan nota diplomatik menggambarkan pihak lawan sebagai pelanggar undang-undang, sedangkan kekerasan digunakan untuk mengubah keadaan di laut.

Bagi banyak kerajaan, rujukan utama ialah UNCLOS, yang menetapkan peraturan bagi laut wilayah, zon ekonomi eksklusif (EEZ), pelantar benua dan hak laluan. Beijing dan Manila kedua-duanya merupakan pihak kepada UNCLOS. Pertikaian timbul daripada tafsiran yang sangat berbeza terhadap peruntukan utama, serta tuntutan China berdasarkan hak bersejarah yang menurut tribunal timbang tara 2016 tidak mempunyai asas dalam konvensyen itu di dalam EEZ negara lain.

Undang-undang maritim baharu Manila dan kepentingannya

MZA dan ASLA Filipina menjadi teras kepada pusingan ketegangan undang-undang dan operasi kali ini. Kedua-duanya bertujuan menjelaskan hak dan tanggungjawab di bawah UNCLOS serta menyelaraskan amalan negara dengan kerangka undang-undang yang dianggap banyak negara sebagai tunjang ketertiban maritim.

Peranan Akta Zon Maritim

MZA menetapkan zon maritim Filipina, termasuk laut wilayah, zon bersebelahan, EEZ dan pelantar benua, menggunakan takrif UNCLOS. Dengan memasukkan perkara ini ke dalam undang-undang, Manila menjelaskan bahawa tuntutan EEZ-nya menjangkau sehingga 200 batu nautika dari garis pangkal, tertakluk pada penetapan sempadan dengan negara jiran di kawasan pertindihan zon. Akta itu turut memasukkan dapatan timbang tara 2016, termasuk bahawa beberapa ciri di Laut China Selatan ialah batu atau kawasan yang hanya timbul ketika air surut dan tidak berhak menghasilkan EEZ sendiri, serta tuntutan hak bersejarah tidak boleh mengatasi EEZ negara lain di bawah UNCLOS.

Langkah yang dimulakan oleh Akta Laluan Laut Kepulauan

ASLA menetapkan rangka kerja untuk menentukan laluan laut kepulauan. Di bawah UNCLOS, negara kepulauan boleh menghendaki kapal dan pesawat asing menggunakan laluan tertentu ketika melintasi perairannya, sambil memastikan laluan yang selamat dan berterusan. Bagi Filipina, butirannya penting. Laluan dan syarat mempengaruhi tempat kapal tentera dan pengawal pantai asing boleh belayar, jaraknya dari kawasan sensitif serta cara Manila menguatkuasakan peraturan keselamatan dan alam sekitar. Tingkah laku Beijing kebelakangan ini menunjukkan bahawa ia mahu mempengaruhi pilihan tersebut dengan menormalkan kehadiran dan laluan kapal China berhampiran Luzon serta merentasi perairan kepulauan Filipina.

Tindak balas Beijing, daripada garis pangkal hingga rizab alam semula jadi

Dalam tempoh beberapa minggu selepas Manila meluluskan undang-undang baharunya, China mengisytiharkan garis pangkal lurus di sekitar Beting Scarborough. Garis pangkal lurus digunakan dalam keadaan terhad, seperti di sepanjang pantai yang berlekuk dalam atau pulau pinggir. Penggunaannya pada ciri maritim terpencil, kemudian mendakwa perairan di dalamnya sebagai perairan dalaman, secara meluas dianggap tidak selaras dengan UNCLOS. Tribunal 2016 mengklasifikasikan Scarborough sebagai batu yang tidak berhak memiliki EEZ sendiri dan memutuskan bahawa beting itu terletak dalam EEZ Filipina, dengan akses menangkap ikan secara tradisional untuk nelayan kedua-dua negara.

Beting Scarborough dan percaturan garis pangkal lurus

Pengisytiharan garis pangkal lurus di sekitar Scarborough tidak mengubah status undang-undang yang diiktiraf kebanyakan negara, tetapi memberikan Beijing hujah untuk mewajarkan penguatkuasaan yang lebih ketat dan menangkis rondaan Filipina. Kenyataan China mendakwa pergerakan Filipina melanggar undang-undang China dan langkah kawalan perlu diambil. Manila, dengan sokongan banyak kerajaan, menolak dakwaan tersebut kerana tidak berasas di bawah UNCLOS.

Rizab alam semula jadi baharu dan alasan pemuliharaan

Pada September 2025, pihak berkuasa China mengumumkan rancangan menubuhkan rizab alam semula jadi di Beting Scarborough, meliputi ribuan hektar terumbu karang dan terletak berhampiran pintu masuk lagun. Bahasa pemuliharaan membingkaikan langkah itu sebagai usaha melindungi alam sekitar. Pegawai Filipina menyifatkannya sebagai cubaan mengukuhkan kawalan pentadbiran di dalam EEZ mereka dan menghalau nelayan Filipina.

Penasihat Keselamatan Negara Filipina, Eduardo Año, mengecam rancangan itu dan menuduh China menggunakan pemuliharaan sebagai topeng bagi pendudukan. Beliau berkata langkah itu menyalahi undang-undang dan memberi amaran bahawa Manila tidak akan menerimanya.

Eduardo Año, penasihat keselamatan negara Filipina, berkata rancangan rizab Scarborough oleh China itu “jelas menyalahi undang-undang”, sambil menyifatkannya sebagai alasan yang membuka jalan kepada pendudukan pada masa depan.

Di Jabatan Hal Ehwal Luar Negeri, Penolong Setiausaha Marshall Louis Alferez menegaskan semula bahawa Manila mempunyai kuasa untuk mengurus perlindungan alam sekitar di perairannya.

Marshall Louis Alferez, pegawai kanan hal ehwal luar negeri bagi urusan maritim dan lautan, berkata Scarborough ialah sebahagian daripada wilayah Filipina dan hanya Filipina boleh mewujudkan kawasan perlindungan di sana.

Pakar serantau menyifatkan rizab itu sebagai contoh klasik perang perundangan. Langkah itu mewujudkan peraturan dan papan tanda domestik, kemudian memaksa pihak lain memilih antara akur dengan berdepan konfrontasi. Seorang penganalisis berkata matlamatnya ialah mewujudkan fakta di laut melalui kawalan pentadbiran sambil berhujah bahawa langkah tersebut sah di sisi undang-undang dan bersifat defensif.

Tekanan di laut dan udara: taktik yang mengetepikan peraturan keselamatan

Operasi penguatkuasaan China semakin berbahaya berhampiran ciri maritim Filipina, khususnya di Beting Second Thomas, Beting Sabina dan Scarborough. Kapal Filipina melaporkan perlanggaran, pendekatan agresif dari jarak dekat dan tembakan meriam air berulang kali. Dalam satu kes pada 2024 berhampiran Beting Sabina, sebuah kapal pengawal pantai Filipina dan kapal China berlanggar dalam misi yang disifatkan Manila sebagai operasi rutin. Pada awal 2025, kapal China memotong haluan sebuah kapal Filipina, kemudian menyembur meriam air dan menggesel sebuah bot penyelidikan Filipina. Dalam satu lagi insiden, dua kapal China berlanggar sesama sendiri ketika cuba menyekat kapal Filipina, menunjukkan betapa tegang dan kelirunya manuver pada jarak dekat.

Aktiviti ini melibatkan Konvensyen Antarabangsa bagi Peraturan Pencegahan Perlanggaran di Laut 1972 (COLREGS), yang diterima oleh kedua-dua kerajaan. Tribunal timbang tara yang mendengar kes Filipina terhadap China menegaskan bahawa COLREGS, kod keselamatan yang digunakan di seluruh dunia, mesti mengatasi keperluan penguatkuasaan undang-undang apabila kapal berisiko berlanggar. Laporan dari Kepulauan Spratly dan Scarborough menunjukkan corak yang bercanggah dengan COLREGS, apabila pendekatan jarak dekat, tindakan berbahaya memotong haluan dan penggunaan meriam air meningkatkan risiko perlanggaran.

Pasukan China turut menekan pesawat Filipina. Pegawai Filipina menyatakan sebuah helikopter tentera berlegar kira-kira 10 kaki dari sebuah pesawat perikanan berhampiran Scarborough, tidak mengendahkan panggilan radio, selain beberapa kejadian lain apabila pesawat China mengekori atau mengganggu rondaan Filipina di ruang udara Kepulauan Spratly. Tindakan ini bertentangan dengan norma asas keselamatan penerbangan dan panduan berkaitan daripada Pertubuhan Penerbangan Awam Antarabangsa.

Beijing mewajarkan banyak tindakan ini sebagai kawalan yang sah di perairan yang dianggapnya berada di bawah bidang kuasa China. Jurucakap pengawal pantai mengulangi mesej itu selepas konfrontasi berhampiran Beting Sabina.

Geng Yu, jurucakap Pengawal Pantai China, berkata sebuah kapal Filipina “memasuki secara haram” perairan di sebuah terumbu di Laut China Selatan dan unit China “mengambil langkah kawalan… mengikut undang-undang.”

Pegawai Filipina membalas bahawa kapal dan pesawat China beroperasi di kawasan tempat Manila menikmati hak berdaulat di bawah UNCLOS, dan tindakan Beijing bertujuan menakut-nakutkan. Seorang pegawai kanan pengawal pantai Filipina berkata serangan meriam air baru-baru ini merosakkan teruk sebuah bot nelayan dan mencederakan seorang anak kapal akibat serpihan kaca yang berterbangan. Penganalisis memberi amaran bahawa kebuntuan berterusan, digabungkan dengan kehadiran yang lebih ketara di luar Luzon, bertujuan menormalkan laluan kapal China. Pegawai pertahanan Filipina menggambarkan corak kapal China yang “berlegar dengan tujuan” di sepanjang laluan yang kelak mungkin dicadangkan sebagai laluan laut rasmi di bawah undang-undang Filipina.

Mengapa laluan laut kepulauan dan tindakan berlegar dengan tujuan penting

Laluan laut kepulauan ialah aturan khusus dalam UNCLOS yang membolehkan negara kepulauan menyalurkan trafik asing melalui laluan yang ditetapkan. Kapal dan pesawat di laluan laut kepulauan menikmati bentuk laluan yang berterusan dan pantas, serupa dengan hak laluan transit di selat yang digunakan untuk pelayaran antarabangsa. Negara boleh menetapkan skema pemisahan trafik dan peraturan keselamatan, tetapi tidak boleh menyekat laluan atas alasan politik atau mewajibkan kebenaran terlebih dahulu.

Bagi Manila, tugasnya ialah melakar laluan yang mencerminkan aspek keselamatan dan sekuriti. Bagi Beijing, mewujudkan laluan rutin melalui perairan Filipina menghasilkan rekod yang boleh dirujuk apabila Manila memuktamadkan laluan lautnya. Kehadiran berterusan di luar Zambales, pencerobohan lebih jauh ke dalam perairan Filipina dan laluan selari yang sepadan dengan penetapan yang berkemungkinan semuanya mempunyai tujuan. Jika China dapat mendakwa laluan tersebut biasa dan digunakan secara meluas, ia boleh berhujah agar laluan itu dimasukkan serta dikenakan syarat yang memihak kepada operasi China.

Beting Scarborough terletak di kedudukan strategik dalam EEZ Filipina, berhampiran laluan perkapalan utama dan tidak jauh dari Luzon. Penggabungan langkah undang-undang seperti garis pangkal dan rizab alam semula jadi dengan rondaan berterusan dan penerbangan pesawat memberikan China pelbagai alat untuk memperkukuh kawalan. Setiap langkah dibingkaikan sebagai pentadbiran atau keselamatan yang sah di sisi undang-undang, meskipun negara lain menolak asas undang-undangnya.

Landskap perundangan selepas 2016 dan perbahasan mengenai garis sembilan putus-putus

Keputusan timbang tara 2016 dalam kes yang dibawa oleh Filipina adalah muktamad di bawah prosedur UNCLOS. Keputusan itu menetapkan bahawa tuntutan hak bersejarah China dalam garis sembilan putus-putus tidak mempunyai kesan undang-undang di dalam EEZ negara lain. Ia turut memutuskan bahawa tiada ciri di Kepulauan Spratly yang boleh menghasilkan EEZ, dan Beting Scarborough ialah batu yang tidak boleh menghasilkan EEZ sendiri. Tribunal mendapati China telah mengganggu kegiatan menangkap ikan secara tradisional di Scarborough dan secara tidak sah menghalang penerokaan hidrokarbon Filipina.

China menolak keputusan itu dan terus menegaskan tuntutannya, manakala banyak negara merujuk keputusan tersebut untuk menyelaraskan pendirian masing-masing. Sejak 2019, rentetan nota diplomatik telah menggariskan pandangan undang-undang, satu proses yang sesetengah pihak namakan perang nota. Proses ini menjelaskan pendirian kerajaan mengenai zon maritim, hak bersejarah dan status ciri maritim. Ia tidak menyelesaikan soal kedaulatan ke atas batu dan terumbu, yang tidak diputuskan oleh tribunal, tetapi telah mengecilkan skop pertikaian.

Operasi Kebebasan Pelayaran oleh Amerika Syarikat dan pelayaran transit oleh rakan-rakannya menegaskan sokongan terhadap hak pelayaran. Terdapat perbahasan tentang sejauh mana operasi ini mengubah tingkah laku, namun ia memastikan isu undang-undang terus diberi perhatian. Sarjana Eropah berhujah bahawa negara penuntut di Asia Tenggara harus terus menyelaraskan tuntutan mereka dengan UNCLOS dan memperjuangkannya melalui undang-undang serta diplomasi. Mereka juga menggesa Amerika Syarikat meratifikasi UNCLOS untuk mengukuhkan pendiriannya.

Bagaimana China mengubah peraturan melalui undang-undang pengawal pantainya

Undang-undang domestik ialah bahagian teras pendekatan Beijing. Undang-Undang Pengawal Pantai China 2021 mengandungi peruntukan yang membenarkan penggunaan kekerasan terhadap kapal kerajaan asing di perairan yang dianggap China berada di bawah bidang kuasanya. Undang-undang itu turut membenarkan Pengawal Pantai mengambil tindakan penguatkuasaan di kawasan yang samar-samar statusnya, pendirian yang ditolak banyak negara kerana skopnya jauh melangkaui kawasan yang diterima di bawah UNCLOS.

Pada Jun 2024, China mengeluarkan prosedur penguatkuasaan pentadbiran baharu untuk agensi pengawal pantai, yang sering dirujuk sebagai Perintah nombor 3. Peraturan itu membenarkan komander menahan kapal dan kakitangan asing selama 30 hari, atau 60 hari dalam kes rumit, jika mereka berada di perairan yang ditakrifkan China sebagai di bawah bidang kuasanya. Bidang kuasa itu tidak ditakrifkan dengan jelas. Dari sudut pandangan Manila, risikonya ialah anggota perkhidmatan, saintis atau nelayannya boleh ditahan di dalam EEZ Filipina berdasarkan tafsiran undang-undang China secara unilateral. Selepas peraturan baharu itu diperkenalkan, Pengawal Pantai China memainkan peranan lebih langsung di sekitar Second Thomas dan Sabina, mengambil alih peranan militia maritim dalam beberapa operasi. Ini mengurangkan kesamaran tentang pihak yang bertanggungjawab, tetapi meningkatkan risiko konfrontasi antara kapal kerajaan.

Instrumen undang-undang ini digunakan bersama mesej strategik dan langkah pentadbiran seperti rancangan rizab Scarborough. Keseluruhannya membentuk rangkaian tindakan untuk menunjukkan tadbir urus dan menekan pihak lain supaya menerima peraturan yang digubal di Beijing.

Apakah yang boleh dilakukan Filipina dan rakan-rakannya untuk menentang perang perundangan?

Manila mempunyai beberapa cara untuk menangkis tindakan itu tanpa mencetuskan peningkatan ketenteraan. Pertama, ia boleh terus menyelaraskan undang-undang domestik dengan UNCLOS, menerbitkan peraturan terperinci bagi laluan laut kepulauan dan mendokumenkan setiap tindakan China yang bercanggah dengan konvensyen tersebut. Rekod insiden yang terperinci, termasuk data radar, log radio dan video, membantu menunjukkan corak pelanggaran COLREGS dan peraturan keselamatan penerbangan.

Kedua, Manila boleh meneruskan dasar ketelusan. Pendedahan insiden dan hujah undang-undang melemahkan usaha untuk menggambarkan penguatkuasaan sebagai pentadbiran rutin. Agensi Filipina semakin aktif menyiarkan imej pertembungan dan mengemukakan bantahan diplomatik.

Ketiga, rakan-rakan Filipina boleh memperkukuh undang-undang antarabangsa. Ini termasuk menyokong operasi sah agensi Filipina di dalam EEZ, menjalankan operasi kehadiran yang menegaskan hak pelayaran dan menyelaraskan bantahan diplomatik yang memetik peruntukan khusus UNCLOS. Membawa pertikaian ke badan antarabangsa, jika boleh, memastikan tumpuan kekal pada undang-undang meskipun penguatkuasaan sukar dilakukan.

Keempat, negara yang sehaluan di Asia dan Eropah boleh terus memberi tekanan melalui saluran undang-undang dan diplomatik. Nota berterusan kepada Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu yang menolak tuntutan hak bersejarah yang meluas dan menjelaskan tuntutan maritim membantu memperkukuh kerangka perundangan. Bantuan teknikal kepada pengawal pantai dan agensi perikanan Asia Tenggara meningkatkan keupayaan mereka mendokumentasikan insiden dan menggunakan prosedur yang sah di sisi undang-undang.

Kelima, kerajaan boleh meneliti instrumen ekonomi dan perdagangan sebagai tindak balas terhadap tindakan di laut yang melanggar undang-undang antarabangsa. Langkah bersukat yang digunakan dengan cermat dan dikaitkan dengan pelanggaran khusus boleh meningkatkan kos tingkah laku menyalahi undang-undang. Latihan serantau tentang pengumpulan bukti, pendakwaan jenayah maritim dan pemantauan alam sekitar juga boleh memperkukuh akauntabiliti.

Akhir sekali, kerjasama berterusan dengan sekutu dapat mencegah salah perhitungan. Amerika Syarikat telah mengulangi bahawa serangan terhadap angkatan tentera, kapal awam atau pesawat Filipina di Pasifik, termasuk di Laut China Selatan, akan mencetuskan komitmen pertahanan bersama. Jepun, Australia dan rakan Eropah telah meningkatkan penglibatan maritim serta usaha membina keupayaan. Matlamatnya bukan konfrontasi, tetapi menstabilkan ketertiban undang-undang agar pertikaian dapat diurus tanpa paksaan.

Perkara yang perlu diketahui

• China memperhebat perang perundangan dengan menggunakan tuntutan undang-undang, kuasa pengawal pantai domestik dan tindakan pentadbiran untuk mencabar undang-undang maritim baharu Filipina.
• Akta Zon Maritim dan Akta Laluan Laut Kepulauan Filipina selaras dengan UNCLOS dan memasukkan keputusan timbang tara 2016.
• Beijing mengisytiharkan garis pangkal lurus di sekitar Beting Scarborough dan mengumumkan rancangan rizab alam semula jadi yang dianggap menyalahi undang-undang oleh pegawai Filipina.
• Insiden di laut dan udara semakin berbahaya, dengan tindakan yang bercanggah dengan COLREGS dan peraturan asas keselamatan penerbangan.
• Undang-Undang Pengawal Pantai China 2021 dan prosedur penguatkuasaan 2024 memperluas pilihan penahanan dan penggunaan kekerasan di kawasan yang dianggap negara lain sebagai perairan Filipina.
• Keputusan 2016 menolak hak bersejarah di dalam EEZ negara lain dan mengklasifikasikan Scarborough sebagai batu yang tidak mempunyai EEZ sendiri.
• Kehadiran berterusan berhampiran Luzon dan di perairan kepulauan kelihatan bertujuan menormalkan laluan yang boleh mempengaruhi penetapan laluan laut.
• Langkah balas termasuk menyelaraskan undang-undang dengan UNCLOS, melaporkan insiden secara telus, menyelaras diplomasi, menjalankan operasi kehadiran yang sah dan membina keupayaan serantau.