Perang Zon Kelabu China di Bhutan: Pertikaian Sempadan, Kepentingan Strategik dan Persaingan Kuasa di Himalaya

Pengenalan: Sebuah Kerajaan Kecil dalam Persaingan Kuasa Besar

Tinggi di Himalaya, kerajaan kecil Bhutan—yang hanya dihuni 800,000 orang—mendapati dirinya berada di tengah-tengah persaingan geopolitik yang rumit dan berisiko tinggi. Diapit dua gergasi Asia, China dan India, sempadan Bhutan sepanjang 300 batu (480 kilometer) dengan China kekal sebagai satu-satunya sempadan antara 14 negara jiran darat China yang belum ditandakan secara rasmi. Kekaburan ini menyebabkan Bhutan terdedah kepada apa yang disebut penganalisis sebagai “peperangan zon kelabu” China—strategi paksaan secara beransur-ansur tanpa ketenteraan yang sedang membentuk semula peta rantau ini dan imbangan kuasa.

Sejak beberapa dekad lalu, China secara berterusan memajukan tuntutan wilayahnya di Bhutan dengan menggunakan gabungan penempatan awam, projek infrastruktur dan pos tentera untuk mewujudkan “fakta di lapangan”. Hadiah utama bukan sekadar tanah Bhutan, tetapi juga pengaruh strategik terhadap India, khususnya Koridor Siliguri yang sempit—“Leher Ayam” India—yang menghubungkan negeri-negeri timur lautnya dengan seluruh negara. Pertikaian yang terus berkembang ini menjadi kajian kes tentang ketatanegaraan moden, apabila kuasa digunakan melalui pembinaan dan naratif, selain kekerasan.

Apakah Peperangan Zon Kelabu?

Peperangan zon kelabu merujuk kepada tindakan yang berada di antara keadaan aman tradisional dengan konflik terbuka. Taktik ini direka untuk mencapai matlamat strategik tanpa mencetuskan tindak balas ketenteraan konvensional. Pendekatan China di Bhutan mencerminkan kaedah ini: bukannya melancarkan pencerobohan, China menghantar penggembala, membina kampung dan jalan raya, serta beransur-ansur mengubah keadaan sedia ada demi kepentingannya.

Seperti yang dihuraikan oleh Institut Perang Moden di West Point, kegiatan zon kelabu bersifat samar, boleh dinafikan dan terkumpul. Kegiatan ini “tidak terlalu panas dan tidak terlalu sejuk”, kekal di bawah ambang yang akan mencetuskan tindak balas ketenteraan, tetapi cukup intensif untuk mengubah realiti di lapangan. Strategi ini banyak bergantung pada naratif—menggambarkan tindakan sebagai sesuatu yang biasa atau wajar, sambil menimbulkan keraguan terhadap kesahihan tuntutan pihak satu lagi.

Taktik zon kelabu China bukan hanya digunakan di Bhutan. Strategi serupa digunakan di Laut China Selatan, apabila pulau buatan dan pos awam didirikan di terumbu yang dipertikaikan, serta di sepanjang Garisan Kawalan Sebenar (LAC) dengan India, apabila “kampung makmur” dan projek infrastruktur mengubah sempadan de facto.

Asal Usul Sejarah Pertikaian Bhutan-China

Asal usul pertikaian sempadan Bhutan-China bermula pada 1950-an, ketika China mengambil alih Tibet. Dengan Tibet berada di bawah kawalan Beijing, China mewarisi—kemudian secara agresif memperjuangkan—tuntutan sejarah Tibet terhadap sebahagian wilayah Bhutan. Dalam dekad-dekad berikutnya, China mula menuntut tiga kawasan utama: Pasamlung dan Jakarlung di utara, serta Doklam di barat. Lama-kelamaan, tuntutan ini diperluas hingga merangkumi Lembah Menchuma dan, lebih baru-baru ini, Santuari Hidupan Liar Sakteng di timur.

Tidak seperti kebanyakan negara jirannya, Bhutan tidak pernah menjalin hubungan diplomatik rasmi dengan China. Sebaliknya, kedua-dua negara terlibat dalam rundingan sempadan yang berlarutan, bermula pada 1984. Walaupun rundingan telah berlangsung lebih 25 pusingan dan Memorandum Persefahaman 2021 mengenai “Pelan Hala Tuju Tiga Langkah” untuk penyelesaian sempadan telah dimeterai, tiada perjanjian menyeluruh dicapai. Ketiadaan sempadan yang ditetapkan membolehkan China memperluas kehadirannya secara beransur-ansur di kawasan yang dipertikaikan.

Strategi Enam Peringkat China: Daripada Penggembala kepada Kampung

Pendekatan China untuk mengukuhkan tuntutannya di Bhutan mengikuti proses berbilang peringkat yang dirancang dengan teliti:

• Pencerobohan Awal: Penggembala Tibet dihantar ke kawasan yang dipertikaikan, menyebabkan penggembala tempatan Bhutan terpaksa berpindah.
• Tempat Berteduh dan Pos Kawalan: Tempat berteduh sementara untuk penggembala didirikan, kemudian disusuli rondaan dan pos tentera kononnya untuk “melindungi” mereka.
• Pembangunan Infrastruktur: Jalan raya dibina untuk menghubungkan pos-pos ini dengan Tibet, sekali gus membolehkan pergerakan pantas anggota dan bekalan.
• Penempatan Kekal: Kampung awam dibina, selalunya dengan insentif kerajaan kepada peneroka, sekali gus mengukuhkan kehadiran pentadbiran dan ketenteraan China.

Menurut laporan 2024, China telah membina sekurang-kurangnya 22 kampung di kawasan seluas kira-kira 825 kilometer persegi wilayah Bhutan yang dipertikaikan—sekitar 2% daripada keseluruhan keluasan Bhutan. Penempatan ini, yang merangkumi bangunan pentadbiran, sekolah dan perkhidmatan kesihatan, lazimnya terletak di kawasan terpencil pada altitud tinggi. Menchuma, penempatan tertinggi, terletak pada ketinggian 4,670 meter (15,300 kaki), lebih tinggi daripada puncak tertinggi di Amerika Syarikat yang bersambung dengan tanah besar.

China menawarkan insentif kewangan kepada peneroka—dilaporkan sehingga 20,000 yuan (kira-kira $2,800) setiap orang setahun—untuk menggalakkan mereka berpindah ke persekitaran yang keras ini. Kehadiran orang awam, polis sempadan dan anggota tentera di kampung-kampung ini menyukarkan Bhutan untuk mendapatkan semula kedaulatan ke atas kawasan berkenaan.

Doklam: Pusat Strategik Pertikaian

Walaupun tuntutan China merangkumi beberapa kawasan, dataran tinggi Doklam di barat Bhutan paling penting dari segi strategik. Doklam terletak berhampiran titik pertemuan sempadan India, China dan Bhutan, menghadap Koridor Siliguri—jalur tanah sempit yang menghubungkan timur laut India dengan seluruh negara itu. Penguasaan Doklam akan memberi China kedudukan dominan terhadap laluan penting ini, dengan implikasi besar terhadap keselamatan India.

Pada 2017, percubaan China untuk memanjangkan jalan ke arah selatan di Doklam mencetuskan kebuntuan ketenteraan selama 73 hari dengan India, yang campur tangan atas permintaan Bhutan. Krisis itu berakhir apabila kedua-dua pihak berundur, tetapi China sejak itu membina struktur ketenteraan kekal di kawasan berkenaan dan terus mendesak tuntutannya.

China berulang kali menawarkan “pakej perjanjian” kepada Bhutan: melepaskan tuntutan terhadap kawasan yang kurang strategik di utara sebagai pertukaran untuk penyerahan Doklam dan wilayah bersebelahan di barat. Bhutan, yang mendapat tekanan daripada India—yang menganggap Doklam penting bagi keselamatannya sendiri—setakat ini menolak tawaran itu.

Peranan India: Penjamin Keselamatan dan Pihak Berkepentingan Strategik

Penglibatan India dalam pertikaian Bhutan-China mendalam dan merangkumi pelbagai aspek. Di bawah Perjanjian Persahabatan India-Bhutan 2007, kedua-dua negara komited untuk bekerjasama dalam isu kepentingan negara, sekali gus secara efektif menjadikan India penjamin keselamatan Bhutan. India memberikan bantuan ekonomi, latihan ketenteraan dan sokongan infrastruktur kepada Bhutan, serta berkepentingan besar untuk menghalang kemaraan China yang boleh mengancam Koridor Siliguri.

Pengaruh India bukan tanpa kontroversi. Penganalisis China menyifatkan peranan India sebagai “hegemonik”, dengan berhujah bahawa kawalan New Delhi terhadap keselamatan dan saluran ekonomi Bhutan membolehkannya campur tangan dalam urusan dalaman dan luaran Thimphu. Bhutan pula berusaha mengimbangi hubungannya, memberi isyarat bahawa negara itu terbuka kepada hubungan diplomatik dengan China, tetapi menegaskan bahawa sebarang penyelesaian sempadan mesti mengambil kira kebimbangan India.

Tekanan India kadangkala dilakukan secara terbuka. Pada 2013, India menggantung subsidi bahan api kepada Bhutan sebagai tindak balas terhadap hubungan Thimphu-Beijing yang semakin erat. Ketika kebuntuan Doklam pada 2017, campur tangan ketenteraan India menjadi faktor penentu dalam menghentikan pembinaan China. India juga melabur besar dalam sektor tenaga hidro Bhutan dan menyediakan akses transit ke pelabuhan Bangladesh, dengan tujuan mengukuhkan saling kebergantungan ekonomi serta membendung pengaruh China.

Perkembangan Terkini: Rundingan Dipercepat dan Tuntutan Baharu

Dalam beberapa tahun kebelakangan ini, rundingan sempadan China-Bhutan semakin rancak. “Pelan Hala Tuju Tiga Langkah” 2021 menggariskan proses untuk menentukan dan menandakan sempadan, dan beberapa pusingan mesyuarat kumpulan pakar telah berlangsung sejak itu. Pada Oktober 2023, menteri luar Bhutan bertemu pegawai kanan China di Beijing, menandakan kemungkinan hubungan kedua-dua negara semakin pulih.

Namun, walaupun rundingan diteruskan, China terus memperluas kehadirannya di kawasan yang dipertikaikan. Imej satelit mendedahkan kampung, jalan raya dan kemudahan ketenteraan baharu, khususnya di timur laut dan sekitar Doklam. Pada 2020, China mengemukakan tuntutan baharu terhadap Santuari Hidupan Liar Sakteng di timur Bhutan—kawasan yang sebelum ini tidak termasuk dalam rundingan sempadan. Tindakan ini secara meluas dianggap sebagai peluasan taktikal, yang mewujudkan pengaruh rundingan tambahan dan memberi isyarat bahawa cita-cita China tidak terhad kepada kawasan yang dipertikaikan sebelum ini.

Kerajaan Bhutan menyatakan hasrat untuk menyelesaikan pertikaian itu, tetapi masih dibatasi oleh kewajipan perjanjiannya dengan India dan ketidakseimbangan kuasa berbanding China. Seperti yang dinyatakan Perdana Menteri Bhutan Lotay Tshering, “Jelas sekali kami tidak mahu menyelesaikan satu masalah tetapi mencetuskan masalah yang lain.”

Pola Lebih Luas: Infrastruktur sebagai Alat Paksaan

Strategi China di Bhutan sebahagian daripada pola lebih luas yang menggunakan infrastruktur sebagai alat ketatanegaraan dan paksaan. Di seluruh Dataran Tinggi Tibet dan sepanjang sempadannya, China membina empangan, jalan raya, landasan kereta api dan rangkaian digital yang memenuhi tujuan awam serta ketenteraan. Projek-projek ini membolehkan pergerakan pantas pasukan tentera, pengawasan dan pengaruh ekonomi terhadap negara jiran.

Sebagai contoh, kawalan China terhadap sumber air di hulu membolehkannya memanipulasi aliran sungai ke negara hilir, termasuk India dan Bangladesh. Pembinaan “kampung makmur” di sepanjang sempadan dengan India dan Bhutan bertujuan mengukuhkan tuntutan wilayah dan memudahkan logistik ketenteraan. Seperti yang dinyatakan oleh Pusat Kajian Strategik dan Antarabangsa, infrastruktur telah menjadi “instrumen kuasa negara yang terselindung”—cara untuk menekan negara jiran tanpa mencetuskan konflik terbuka.

Pendekatan ini tidak terhad kepada Himalaya. Kegiatan China di Laut China Selatan, termasuk pembinaan pulau buatan dan pangkalan tentera di terumbu yang dipertikaikan, mengikut strategi yang serupa. Kesan terkumpul tindakan ini ialah perubahan beransur-ansur dalam imbangan kuasa, sekali gus menyukarkan negara kecil untuk menentang.

Kesan terhadap Kehidupan dan Budaya Bhutan

Bagi Bhutan, kesan taktik zon kelabu China bukan sahaja strategik, malah amat dekat di hati. Banyak kawasan yang dipertikaikan, seperti Lembah Pagsamlung, mempunyai kepentingan agama dan budaya bagi rakyat Bhutan. Pembinaan kampung China dan pemindahan masyarakat tempatan mengancam mata pencarian tradisional serta menghakis tuntutan sejarah Bhutan.

Penduduk penempatan baharu China, yang kebanyakannya orang Tibet, berdepan keadaan iklim yang keras dan peluang ekonomi yang terhad. China melaksanakan skim seperti bengkel kraf tangan dan pertanian rumah hijau untuk menyokong masyarakat ini, tetapi daya maju jangka panjangnya masih tidak pasti. Penempatan itu juga digunakan untuk kegiatan patriotik dan “rondaan sempadan”, sekali gus mengukuhkan tuntutan kedaulatan dan identiti kebangsaan China.

Kurangnya perhatian antarabangsa terhadap nasib Bhutan telah mendorong China mempercepat usahanya. Apabila semakin banyak kampung dibina dan semakin banyak wilayah dikuasai secara de facto, pilihan Bhutan untuk mendapatkan semula tanahnya semakin berkurangan.

Implikasi Antarabangsa dan Serantau

Pertikaian sempadan Bhutan-China bukan sekadar isu dua hala; ia mencerminkan trend lebih luas dalam hubungan antarabangsa. Penggunaan taktik zon kelabu oleh China—dengan menggabungkan cara perundangan, ekonomi dan psikologi bersama pembangunan infrastruktur—mencabar norma kedaulatan dan keutuhan wilayah yang telah lama diterima.

Bagi India, taruhannya bersifat kewujudan. Sebarang keuntungan China di Bhutan, khususnya di Doklam, akan melemahkan kedudukan strategik India dan berpotensi mengancam Koridor Siliguri. Hal ini memaksa India mengimbangi keadaan dengan cermat, menyokong Bhutan sambil mengelakkan konfrontasi langsung dengan China.

Pertikaian ini turut menimbulkan persoalan kepada masyarakat antarabangsa. Jika negara berkuasa boleh mengubah sempadan melalui cara bukan ketenteraan secara beransur-ansur, apakah pilihan yang ada pada negara kecil? Pola yang dilihat di Bhutan mengingatkan kepada taktik serupa di Georgia (melalui “pensempadanan” Rusia di Ossetia Selatan) dan Tebing Barat yang diduduki Israel, tempat penempatan mengubah realiti di lapangan.

Prospek Penyelesaian: Mungkinkah Perjanjian Dicapai?

Walaupun rundingan rancak berlangsung baru-baru ini dan Pelan Hala Tuju Tiga Langkah ditandatangani, penyelesaian menyeluruh masih belum tercapai. Pembinaan penempatan kekal oleh China di kawasan yang dipertikaikan telah mengubah landskap rundingan. China semakin tidak mungkin memulangkan semua wilayah yang didudukinya, khususnya kawasan yang kini mempunyai kampung dan infrastruktur.

Harapan terbaik Bhutan mungkin terletak pada rundingan mengenai kawasan yang belum mempunyai penempatan kekal, seperti Upper Langmarpo serta Lembah Charitang chu dan Yak chu. Namun, semakin lama rundingan berlarutan, semakin banyak wilayah yang mungkin hilang oleh Bhutan. Ketidakseimbangan kuasa amat ketara: tentera Bhutan yang beranggotakan 8,000 orang bukan tandingan Tentera Pembebasan Rakyat China yang mempunyai 2.5 juta anggota.

Sebarang perjanjian juga perlu memenuhi tuntutan India, yang telah menjelaskan bahawa penyerahan Doklam kepada China ialah garis merah. Seperti yang dinyatakan Perdana Menteri Bhutan, “Doklam ialah titik pertemuan India, China dan Bhutan. Bhutan sahaja tidak boleh menyelesaikan masalah ini. Kita bertiga... Kita boleh membincangkannya sebaik sahaja dua pihak yang lain bersedia.”

Ringkasan

• Bhutan, sebuah kerajaan kecil di Himalaya, berdepan pencerobohan wilayah berterusan oleh China, yang menggunakan taktik zon kelabu untuk mengubah sempadan tanpa konflik terbuka.
• Strategi China melibatkan pembinaan kampung, jalan raya dan pos tentera di kawasan yang dipertikaikan, sekali gus mewujudkan “fakta di lapangan” yang sukar diubah semula.
• Dataran tinggi Doklam ialah kawasan paling penting dari segi strategik kerana penguasaannya akan memberi China pengaruh terhadap Koridor Siliguri di India.
• India bertindak sebagai penjamin keselamatan Bhutan dan campur tangan untuk menghalang kemaraan China, tetapi Bhutan perlu mengimbangi hubungannya dengan kedua-dua gergasi itu.
• Rundingan sempadan semakin rancak sejak beberapa tahun kebelakangan ini, tetapi China terus memperluas kehadirannya dan penyelesaian menyeluruh tidak mungkin dicapai dalam masa terdekat.
• Pertikaian ini mencerminkan trend lebih luas apabila negara berkuasa menggunakan cara bukan ketenteraan untuk mengubah sempadan, sekali gus menimbulkan persoalan tentang kedaulatan dan norma antarabangsa.
• Bagi Bhutan, taruhannya bukan sekadar wilayah, tetapi juga budaya dan kewujudan, kerana tanah tradisional dan cara hidupnya terancam oleh pengilhakan secara beransur-ansur.