Daripada Pinjaman Besar kepada Tender Kompetitif: Bagaimana Syarikat Pembinaan China Berubah di Afrika

Mengapa pengaruh pembinaan China di Afrika terus bertahan

Bank-bank China telah mengurangkan dengan ketara sokongan bagi projek infrastruktur Afrika sejak 2019, namun kontraktor China kekal antara yang paling sibuk di seluruh benua itu. Pembiayaan pengangkutan daripada pemberi dana China berjumlah hampir 50 bilion dolar antara 2000 hingga 2019. Sejak itu, kira-kira 6 bilion dolar telah diperuntukkan. Walaupun skala pembiayaan ini mengecil, syarikat China terus memenangi kontrak di pasaran seperti Kenya, Ethiopia dan Ghana. Mereka berjaya melakukannya dengan mengubah cara operasi. Strategi mereka kini tidak lagi bergantung semata-mata pada bank dasar. Ia turut melibatkan persaingan terbuka bagi tender yang dibiayai oleh gabungan luas pemberi pinjaman, hubungan lebih erat dengan pembuat keputusan tempatan, serta kerjasama dengan syarikat antarabangsa dan pemberi dana pelbagai hala.

Penyelidikan lapangan di China, Kenya dan Ghana mengenal pasti tiga strategi yang kerap digunakan. Pertama, syarikat memanfaatkan hubungan dengan negara China untuk memasuki pasaran baharu dan meraih kredibiliti, khususnya bagi projek besar landasan kereta api, pelabuhan dan jalan raya. Kedua, mereka membina hubungan perniagaan berasaskan kepercayaan dengan syarikat multinasional lain, organisasi serantau dan pembiaya antarabangsa untuk mendapatkan projek yang tidak dibiayai oleh pinjaman China. Ketiga, mereka membina hubungan harian dengan ahli politik tempatan, pegawai awam, tokoh perniagaan dan orang tengah yang membantu mereka membaca perubahan politik serta membentuk projek sebelum tender diumumkan. Syarikat yang berjaya beralih antara strategi ini mengikut perubahan keadaan. Fleksibiliti itu, bukan sokongan negara semata-mata, menjelaskan daya tahan syarikat China.

Bagaimanakah iklim pembiayaan berubah

Zaman pakej pinjaman besar yang disokong kerajaan untuk infrastruktur Afrika semakin berlalu. Beijing telah mengimbangi semula pemberian pinjaman luar negara. Tekanan hutang Afrika dan persekitaran risiko yang lebih mencabar menjadikan pinjaman berdaulat baharu lebih terpilih. Kontraktor masih mengemukakan bidaan bagi lebuh raya utama, pelabuhan dan loji janakuasa, tetapi syaratnya kini sering melibatkan pinjaman komersial, perkongsian awam-swasta dan pembiayaan campuran daripada bank pembangunan serta agensi kredit eksport. Syarikat China yang dahulunya bergantung pada kontrak siap guna yang dikaitkan dengan pemberi pinjaman China kini bersaing mengikut peraturan yang ditetapkan kerajaan negara tuan rumah dan pemberi dana pelbagai hala.

Perubahan itu mendorong syarikat China menggunakan taktik baharu. Ramai kini mencadangkan kontrak kitar hayat yang merangkumi reka bentuk, pembinaan serta operasi dan penyelenggaraan jangka panjang. Sesetengahnya mengambil pegangan ekuiti minoriti untuk menyelaraskan insentif dengan kerajaan negara tuan rumah. Yang lain mengurangkan kos dengan memindahkan jentera dan kru dari satu negara ke negara lain, serta membina rangkaian pembekal tempatan yang memenuhi syarat tender. Piawaian teknikal turut dibawa bersama syarikat-syarikat itu. Projek rel di Afrika Timur telah menggunakan landasan tolok piawai dan spesifikasi China dalam bidang seperti isyarat dan stok gerabak, yang boleh mengurangkan kos serta memudahkan operasi bagi syarikat yang sudah mahir menggunakan sistem tersebut.

Strategi apakah yang memastikan daya saing syarikat China

Syarikat China lazimnya menggabungkan tiga pendekatan. Mereka menggunakan hubungan dengan negara untuk memasuki pasaran apabila ia membuka peluang. Mereka menjalin kerjasama dengan syarikat dan pembiaya global apabila hubungan itu meluaskan peluang. Mereka melabur dalam hubungan harian dengan masyarakat tempatan untuk menjangka keperluan, membentuk projek lebih awal dan mengharungi birokrasi yang rumit. Syarikat yang menggabungkan pendekatan ini, bukannya bergantung pada satu laluan sahaja, terus berkembang.

Memanfaatkan hubungan dengan negara untuk memasuki pasaran baharu

Hubungan dengan negara sering menjadi batu loncatan. Di Kenya, China Road and Bridge Corporation membuka pangkalan pada 1980-an, pada mulanya sebagai subkontraktor. Beberapa dekad kemudian, syarikat itu menjadi kontraktor utama bagi Landasan Kereta Api Tolok Piawai Nairobi ke Mombasa. Pinjaman yang disokong negara memberikan syarikat itu projek besar dan reputasi dalam melaksanakan kerja yang rumit. Di Ghana, China Harbour Engineering Company memasuki pasaran menerusi pakej pembiayaan China pada 2010-an. Dengan projek itu sebagai asas, syarikat tersebut membina hubungan merentas kementerian dan sektor swasta, kemudian memanfaatkan rangkaian itu untuk memburu projek lain yang tidak bergantung pada pemberi pinjaman Beijing.

Kaedah ini menyerupai laluan projek rel besar terdahulu di Afrika Timur. Syarikat China menguruskan keseluruhan rangkaian kerja bagi landasan tolok piawai Addis Ababa ke Djibouti dan Kenya, daripada reka bentuk hingga pembinaan dan operasi awal. Mereka melatih kakitangan tempatan, mengimport peralatan dan piawaian yang sudah biasa digunakan, serta berusaha mendapatkan hak pengurusan untuk menstabilkan operasi. Pembiayaan juga berubah dari semasa ke semasa, daripada pinjaman negara tanpa faedah kepada pinjaman komersial yang disokong kredit eksport. Kemasukan ke pasaran dibantu oleh negara, tetapi kerja itu semakin memerlukan disiplin komersial.

Bekerjasama dengan rakan kongsi global dan serantau

Setelah bertapak, banyak syarikat China meluaskan kerjasama mereka. Di Ghana, China Harbour Engineering Company bergabung dengan syarikat multinasional Barat untuk memenangi projek pelabuhan, sekali gus memberi isyarat kepada pasaran bahawa syarikat itu mampu melaksanakan projek mengikut piawaian antarabangsa dan tadbir urus bersama. Di Kenya, China Road and Bridge Corporation bersaing dalam tender antarabangsa di luar projek yang dibiayai China, dan sering mengurangkan kos dengan menggunakan semula peralatan serta pasukan mahir yang sudah ditempatkan di rantau itu.

Data tinjauan menunjukkan skala dan tumpuan pasaran kegiatan ini. Terdapat lebih daripada 10,000 syarikat milik China di Afrika, yang majoritinya dimiliki persendirian dan berorientasikan permintaan tempatan. Syarikat-syarikat itu beroperasi dalam sektor pembinaan, pembuatan, perkhidmatan dan hartanah, dan sering meraih keuntungan. Kebanyakannya menggaji tenaga kerja Afrika, dengan ramai menawarkan program perantisan dan latihan kemahiran. Namun, kadar pembelian bahan daripada sumber tempatan serta peratusan pengurus Afrika masih ketinggalan berbanding tahap pekerjaan, jurang yang mahu dirapatkan negara tuan rumah melalui peraturan perolehan dan dasar perindustrian.

Menjalin hubungan dengan politik tempatan dan masyarakat seharian

Syarikat China juga melabur dalam hubungan harian dengan pihak berpengaruh tempatan. Pengarah syarikat kerap bertemu ahli politik dan pegawai kanan untuk memahami keutamaan, daripada taman perindustrian dan perumahan hingga jalan akses ke pelabuhan. Dalam sesetengah kes, syarikat menjalankan kajian kebolehlaksanaan sebelum tender, sekali gus memberi mereka gambaran awal tentang kos dan pilihan reka bentuk. Orang tengah dan perunding tempatan membantu syarikat mengharungi proses perolehan, pelesenan dan kelulusan alam sekitar. Hubungan ini boleh mempercepat projek, tetapi turut menekankan keperluan proses yang telus dan pengawasan untuk mencegah pilih kasih atau pematuhan piawaian yang lemah.

Kajian kes tentang landasan kereta api dan pelabuhan

Landasan kereta api Mombasa ke Nairobi memberi gambaran tentang fasa operasi selepas pembinaan. Laluan itu dibuka pada 2017 dan mencatat tempoh perkhidmatan yang panjang dengan selamat, menurut pengendalinya. Jumlah penumpang dan kargo meningkat, manakala projek itu dikatakan mewujudkan pekerjaan dan memindahkan kemahiran, termasuk melatih ribuan peserta dalam teknologi rel tolok piawai. Landasan itu menggunakan teknologi, peralatan dan model pengurusan China, sekali gus membantu pengendali mengawal penyelenggaraan dan naik taraf menggunakan sistem yang sudah biasa. Pengalaman Kenya mencerminkan corak lebih luas apabila kontraktor China beralih kepada operasi dan penyelenggaraan jangka panjang, peranan yang mengeratkan hubungan dengan agensi negara tuan rumah dan menuntut penyampaian yang konsisten.

Infrastruktur rel lama juga kembali menarik modal China. Landasan Kereta Api Tanzania-Zambia, yang dibina pada 1970-an, dijadualkan menjalani baik pulih besar-besaran serta pengaturan operasi baharu dengan sebuah syarikat pembinaan China. Laluan sepanjang 1,860 kilometer itu menghubungkan kawasan Copperbelt Zambia dengan pelabuhan Dar es Salaam. Rancangan itu merangkumi pembaikan landasan, bengkel serta lokomotif, gerabak penumpang dan gerabak kargo baharu. Naik taraf itu akan menyediakan laluan lebih pantas untuk eksport tembaga dan kobalt ke Lautan Hindi serta mengurangkan tekanan pada laluan sesak di selatan Afrika. Ia juga meletakkan laluan tersebut dalam persaingan langsung dengan koridor rentas sempadan lain yang disokong Amerika Syarikat, Eropah dan Jepun. Bagi kontraktor China, ini bukan sekadar kerja pembinaan. Ia merupakan pertaruhan operasi bahawa koridor itu mampu menarik kargo daripada laluan pesaing.

Pelaburan pelabuhan berjalan seiring dengan naik taraf rel. Syarikat pembinaan China telah membina atau memperluas puluhan pelabuhan Afrika, daripada kemudahan laut dalam di Afrika Barat hingga hab di Lautan Hindi. Projek-projek ini sering disertai logistik bersepadu, zon perindustrian atau penghubung rel. Penganalisis keselamatan menyatakan bahawa sesetengah pelabuhan dibina mengikut spesifikasi yang boleh digunakan untuk sokongan ketenteraan sekiranya perubahan dasar pada masa depan membenarkannya. China sudah mengekalkan pangkalan sokongan di Djibouti dan kapal tentera lautnya berlabuh di sekitar benua itu untuk latihan serta lawatan. Namun, kerajaan negara tuan rumah tetap mengawal akses. Perdebatan ini meningkatkan kepentingan konsesi pelabuhan yang telus, peraturan akses dan penggunaan yang jelas, serta pengawasan bebas terhadap infrastruktur yang memenuhi keperluan perdagangan dan keselamatan negara.

Keselamatan dan perkhidmatan lain menyusuli projek pembinaan

Apabila projek China berkembang ke lokasi berisiko lebih tinggi, industri keselamatan yang melindunginya turut berkembang. Syarikat keselamatan China kini beroperasi di beberapa negara Afrika, mengawal loji hidroelektrik, lombong, landasan kereta api dan tapak perumahan. Ramai mengambil kakitangan daripada bekas unit tentera dan mengekalkan hubungan rapat dengan badan negara China. Tugas mereka merangkumi keselamatan perimeter dan kawalan konvoi hingga tindak balas terhadap insiden. Perkembangan pesat ini mengatasi kejelasan peraturan di sesetengah negara, sekali gus menimbulkan kebimbangan tentang akauntabiliti dan penggunaan kekerasan di tapak milik asing.

Keselamatan pada asasnya ialah fungsi negara berdaulat. Kerajaan negara tuan rumah boleh mewajibkan pelesenan, tapisan dan piawaian latihan bagi kontraktor keselamatan asing, menetapkan peraturan membawa senjata serta mewajibkan penyelarasan dengan polis tempatan. Syarikat juga boleh diwajibkan menerbitkan laporan insiden dan melaksanakan proses libat urus masyarakat di kawasan yang penggunaan tanahnya berubah atau aksesnya disekat akibat projek. Peraturan yang jelas melindungi masyarakat tempatan dan pelabur, selain mengurangkan kemungkinan insiden buruk menjejaskan pandangan orang ramai terhadap rakan kongsi infrastruktur jangka panjang.

Kesan tempatan: pekerjaan, kemahiran dan risiko sosial

Syarikat China kini menjadi majikan besar di Afrika. Bukti tinjauan menunjukkan hampir sembilan daripada 10 pekerja di syarikat China ialah warga tempatan. Dalam sektor yang memerlukan tenaga kerja mahir, banyak syarikat menawarkan program perantisan dan latihan sambil bekerja, sering memperkenalkan teknik, peralatan dan sistem pengurusan baharu yang boleh meningkatkan produktiviti. Projek pengangkutan besar telah melatih ribuan juruteknik dan pengurus Afrika, sekali gus melahirkan kelompok profesional yang mampu mengendalikan dan menyelenggara aset kompleks.

Kualiti kesan ini berbeza-beza. Pembelian daripada sumber tempatan merangkumi kira-kira separuh daripada input syarikat yang dikaji, manakala kurang daripada separuh pengurus tempatan ialah warga Afrika. Penggubal dasar mahu meningkatkan angka tersebut melalui sasaran kandungan tempatan, program pembangunan pembekal dan latihan pengurusan. Penyelidikan di kawasan perlombongan menunjukkan gambaran bercampur. Masyarakat berhampiran lombong kendalian China melaporkan akses lebih baik kepada jalan berturap dan air paip, yang mencerminkan pelaburan syarikat serta kerja-kerja awam susulan pembukaan lombong. Kawasan yang sama juga melaporkan kadar pengangguran lebih tinggi dan sentimen anti-China yang lebih kuat. Ringkasnya, kesan pembangunan bergantung pada mutu reka bentuk projek, cara manfaat dikongsi dan pengurusan kos alam sekitar.

Kebimbangan hak asasi manusia menambah satu lagi dimensi. Sebuah kumpulan pemantau global merekodkan ratusan dakwaan terhadap syarikat China yang beroperasi di luar negara antara 2013 hingga 2020. Afrika merangkumi lebih daripada satu perempat dakwaan itu. Isu yang paling kerap disebut ialah kehilangan mata pencarian, penilaian kesan alam sekitar yang lemah dan pertikaian buruh, khususnya dalam sektor perlombongan, tenaga dan pembinaan. Hanya sebilangan kecil syarikat memberikan maklum balas terperinci. Ramai menyatakan mereka mematuhi undang-undang tempatan, yang mungkin dikuatkuasakan dengan lemah. Dasar syarikat yang lebih kukuh tentang ketelusan dan pendedahan maklumat, penilaian risiko berterusan sebelum dan semasa projek, serta mekanisme aduan yang berkesan di peringkat tapak boleh membantu menyelesaikan masalah lebih awal dan membina kepercayaan masyarakat.

Mineral kritikal mencetuskan persaingan baharu

Permintaan mineral untuk kenderaan elektrik, penyimpanan tenaga grid dan teknologi boleh diperbaharui telah meletakkan Afrika di tengah-tengah persaingan global bagi mendapatkan kobalt, litium, nikel, tembaga dan nadir bumi. Syarikat China menguasai bahagian yang semakin besar dalam kegiatan pengeluaran di negara-negara utama dan bahagian kapasiti pemprosesan yang lebih besar lagi. Di Republik Demokratik Congo, pemilikan China mendominasi aset kobalt dan tembaga, manakala beberapa loji pemprosesan kobalt beroperasi berhampiran lombong. Sebahagian besar penapisan bernilai tinggi masih dilakukan di China, membekalkan rantaian bekalan bateri dan teknologi untuk pengeluar China serta global.

Amerika Syarikat dan rakan kongsinya sedang berusaha membina laluan bekalan alternatif. Inisiatif baharu membiayai naik taraf rel dan pelabuhan di koridor yang mengangkut tembaga dan kobalt keluar dari selatan Afrika. Pemberi pinjaman yang disokong kerajaan menyediakan pinjaman dan jaminan kepada syarikat swasta, manakala perjanjian baharu dengan negara kaya mineral bertujuan menarik pelabur. Usaha ini masih lebih kecil berbanding kehadiran China, tetapi menandakan perubahan berterusan dalam cara projek dibiayai dan ditadbir. Piawaian alam sekitar dan sosial sering menjadi keutamaan dalam bidaan ini, dan boleh mempengaruhi kerajaan negara tuan rumah ketika menyediakan dokumen tender serta merundingkan kontrak jangka panjang.

Urus niaga sumber asli sebagai pertukaran infrastruktur terus diteliti. Dahulu, pinjaman kadangkala dikaitkan dengan hak pengeluaran dan dibayar balik dalam bentuk mineral, satu struktur yang mencetuskan perdebatan tentang ketelusan, nilai untuk wang dan perlindungan alam sekitar. Beberapa kerajaan telah mengetatkan peraturan bagi menggalakkan pemprosesan dalam negara. Zimbabwe dan Namibia, misalnya, mengenakan sekatan eksport litium yang belum diproses untuk menggalakkan pembinaan loji tempatan. Penguatkuasaan mungkin tidak sekata dan kepentingan berpengaruh tidak semestinya berubah dengan pantas. Hala tujunya jelas. Negara Afrika mahukan lebih banyak nilai kekal dalam negara, kontrak yang kurang kabur serta rangka kerja yang memberi ganjaran kepada pelabur yang membina ekosistem perindustrian bersepadu.

Langkah yang boleh diambil kerajaan Afrika sekarang

Realiti baharu ialah pasaran yang menyaksikan syarikat China bertindak hampir sama seperti rakan sejawat dari Barat. Mereka membida dalam tender terbuka, bekerjasama dengan syarikat global dan menyertai perkongsian awam-swasta. Kerajaan Afrika mempunyai lebih banyak ruang untuk membentuk hasil apabila menetapkan peraturan yang jelas dan menguatkuasakannya secara konsisten. Matlamatnya bukan untuk memilih pihak dalam geopolitik. Matlamatnya ialah mendapatkan projek yang lebih baik dengan syarat yang lebih menguntungkan, demi memajukan strategi perindustrian dan kebajikan awam.

• Laksanakan tender terbuka dan kompetitif dengan dokumentasi seragam serta pendedahan awam kontrak dan pemilik benefisial. Terbitkan penilaian bidaan dan sebab kontrak diberikan untuk meningkatkan keyakinan serta mengurangkan pertikaian.
• Gunakan penilaian kos kitar hayat. Bandingkan bidaan berdasarkan jumlah kos sepanjang hayat aset, bukan harga permulaan sahaja. Sertakan rancangan operasi, penyelenggaraan dan penyahgunaan.
• Tetapkan sasaran kandungan tempatan dan kemahiran yang boleh diukur. Wajibkan rancangan latihan, program perantisan dan laluan kemajuan bagi pengurus Afrika. Sokong pembangunan pembekal supaya firma tempatan dapat memenuhi piawaian kualiti dan keselamatan.
• Perketat perlindungan alam sekitar dan sosial. Wajibkan penilaian kesan bebas, rundingan dengan masyarakat dan mekanisme aduan. Kaitkan pembayaran dengan pencapaian pematuhan.
• Kukuhkan pengurusan hutang. Gunakan penilaian projek yang boleh dipercayai dan ujian tekanan bagi setiap pinjaman yang disokong negara. Utamakan struktur pembiayaan projek yang mengehadkan risiko apabila sesuai.
• Jelaskan peraturan bagi penyedia keselamatan asing. Lesenkan syarikat, tetapkan piawaian latihan dan tatakelakuan serta wajibkan penyelarasan dengan polis tempatan. Terbitkan laporan insiden bagi mencegah penyalahgunaan.
• Galakkan piawaian serantau untuk pelabuhan, rel dan sambungan grid elektrik. Selaraskan peraturan akses dan tarif dengan negara jiran supaya koridor bersaing dari segi mutu perkhidmatan dan kecekapan.
• Galakkan usaha sama yang merangkumi pemindahan teknologi dan pemprosesan tempatan dalam sektor perlombongan. Berikan ganjaran kepada pelabur yang komited membina loji hiliran dan menjalin kerjasama penyelidikan.
• Bina keupayaan pengawalseliaan. Melabur dalam agensi perolehan, pengawal selia bebas dan institusi audit supaya peraturan dikuatkuasakan secara konsisten tanpa mengira kewarganegaraan kontraktor.

Sorotan Ringkas

• Pembiayaan pengangkutan China di Afrika merosot daripada kira-kira 50 bilion dolar antara 2000 hingga 2019 kepada sekitar 6 bilion dolar sejak 2019, namun syarikat China masih memenangi kontrak utama.
• Tiga strategi menyokong perkembangan mereka: menggunakan hubungan dengan negara untuk memasuki pasaran, menjalin kerjasama dengan pihak global dan membina hubungan harian dengan pihak berpengaruh tempatan.
• Landasan kereta api tolok piawai Kenya dan rancangan baik pulih Landasan Kereta Api Tanzania-Zambia menunjukkan peralihan kepada operasi kitar hayat dan urus niaga berstruktur komersial.
• Pembinaan dan pengendalian pelabuhan oleh syarikat China semakin berkembang, sekali gus meningkatkan desakan bagi konsesi yang telus dan pengawasan keselamatan.
• Syarikat China menggaji kebanyakannya tenaga kerja Afrika dan menawarkan latihan, namun pembelian daripada sumber tempatan dan perwakilan warga Afrika dalam pengurusan masih ketinggalan.
• Masyarakat perlombongan berhampiran projek China menikmati infrastruktur yang lebih baik, tetapi turut berdepan pengangguran lebih tinggi dan sentimen anti-China yang lebih kuat. Kesannya bercampur-campur.
• Dakwaan pelanggaran hak asasi manusia tertumpu pada mata pencarian, penilaian alam sekitar dan isu buruh, dengan maklum balas syarikat yang terhad.
• Mineral kritikal mencetuskan persaingan lebih luas. China mendominasi pemprosesan dan aset utama di jalur tembaga Congo, manakala Amerika Syarikat dan rakan kongsinya memperluas koridor serta pembiayaan alternatif.
• Kerajaan Afrika boleh memperoleh lebih banyak nilai melalui tender terbuka, pengiraan kos kitar hayat, perlindungan ketat, sasaran kandungan tempatan dan keupayaan pengawalseliaan yang lebih kukuh.