Peraturan Bersaing di Laut: Mengapa Kod Tatakelakuan Laut China Selatan Masih Sukar Dicapai

Ujian terhadap peraturan dan tekad di Laut China Selatan

Konfrontasi berhampiran Beting Scarborough, Beting Second Thomas dan ciri maritim lain yang dipertikaikan telah menjadikan Laut China Selatan medan ujian berterusan bagi dua gagasan tertib maritim yang sangat berbeza. China menganggap penerbangan tentera dan rondaan asing di dalam garisan sembilan putus sebagai pelanggaran kedaulatan. Filipina, Vietnam, Malaysia, Brunei serta rakan seperti Amerika Syarikat, Australia, Kanada dan Jepun berkata operasi ini termasuk dalam hak pelayaran dan lintas udara di bawah Konvensyen Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu mengenai Undang-Undang Laut (UNCLOS). Akibatnya, pertembungan jarak dekat antara pengawal pantai, tentera laut dan militia maritim kerap berlaku, sekali gus meningkatkan risiko pelanggaran, kecederaan atau kejadian lebih buruk.

Beberapa bulan kebelakangan ini menyaksikan rentetan ketegangan. Misi bekalan semula Filipina kepada BRP Sierra Madre yang terkandas di Beting Second Thomas berdepan tindakan merempuh, manuver menghalang dan semburan meriam air. Manila melaporkan bahawa anggota China menggunakan alat berbilah dan merampas peralatan secara paksa dalam konfrontasi pada Jun 2024. Di Beting Scarborough, rondaan Filipina berdepan semburan air bertekanan tinggi dan tindakan mengekori dari jarak dekat. China turut meningkatkan jumlah kapal di sekitar Beting Sabina dan mengumumkan peraturan maritim baharu yang membolehkan pengawal pantainya menahan kru asing untuk tempoh yang panjang. Vietnam mempercepat kerja pembinaan di kawasan yang didudukinya, termasuk landasan udara baharu, bagi mengukuhkan kedudukannya. Setiap tindakan mencetuskan tindak balas, dan setiap tindak balas ditafsirkan pihak satu lagi sebagai bukti niat bermusuhan.

Dalam latar ini, Kod Tatakelakuan (COC) yang sudah lama dibincangkan antara China dengan negara-negara Asia Tenggara dipromosikan sebagai benteng pencegah. Para perunding berharap COC dapat menguruskan insiden nyaris berlaku. Namun, masalah terasnya melangkaui soal prosedur. Beijing menganggap beberapa terumbu, beting dan perairan sebagai wilayah berdaulat, bukannya zon maritim yang dipertikaikan. Filipina dan negara lain bergantung pada UNCLOS serta keputusan timbang tara 2016 untuk berhujah bahawa kebanyakan kawasan berkenaan terletak dalam zon ekonomi eksklusif (ZEE) mereka dan perairan antarabangsa. Perbezaan naratif undang-undang ini menjelaskan mengapa kemunduran terus berulang dan mengapa teks semata-mata tidak dapat menyelesaikan pertikaian tentang peraturan di laut.

Perkara yang boleh diselesaikan oleh kod itu

Dua dekad rundingan telah mencapai kesepakatan tentang satu gagasan asas. COC berkaitan pengurusan konflik, bukannya soal siapa memiliki pulau tertentu atau tempat sempadan maritim harus ditetapkan. Ia tidak akan mengubah tuntutan kedaulatan. Ia tidak akan menulis semula UNCLOS. Jika berkesan, ia dapat mengurangkan kemungkinan insiden berbahaya dan membantu negara-negara terus berunding ketika krisis.

Langkah yang wajar dimasukkan dalam kod yang berkesan

COC yang berwibawa boleh mengikat para penandatangan pada langkah praktikal yang menjadikan pertemuan di laut lebih selamat dan mudah dijangka. Langkah ini termasuk mengekalkan kebebasan pelayaran dan lintas udara selaras dengan undang-undang antarabangsa, mengamalkan kawalan diri, tidak menduduki atau membina di kawasan yang tidak berpenghuni, menambah baik protokol komunikasi dan keselamatan untuk kapal tentera laut serta penguat kuasa undang-undang, dan melatih nelayan supaya mematuhi piawaian keselamatan di laut. Ia boleh mewujudkan talian hotline komunikasi krisis, mekanisme siasatan insiden bersama, prosedur mencari dan menyelamat bersama, serta latihan penguatkuasaan undang-undang bersama. Ia juga boleh membuka ruang untuk penyelidikan saintifik marin dan perlindungan alam sekitar secara kerjasama, dengan peraturan jelas tentang kebenaran dan perkongsian data. Kod itu juga boleh menetapkan proses pengantaraan sekiranya pihak-pihak tidak bersetuju tentang cara mentafsir atau melaksanakan peruntukannya. Semua ini tidak menyelesaikan soal kedaulatan, tetapi boleh menghalang kemalangan daripada mencetuskan rentetan kejadian.

Walaupun COC yang kukuh memerlukan reka bentuk yang teliti bagi mengelakkan pertikaian baharu. Perjanjian itu harus mengelakkan sebarang prejudis terhadap penyelesaian muktamad tuntutan atau pendirian undang-undang semasa. Ia perlu cukup fleksibel untuk membolehkan rundingan susulan terperinci mengenai perikanan, minyak dan gas serta pemuliharaan alam sekitar, hanya melibatkan negara-negara yang benar-benar mempunyai tuntutan bertindih. Ringkasnya, tumpuan harus diberikan kepada keselamatan dan kestabilan, sambil menyediakan ruang untuk aturan teknikal berasingan bagi menangani ketegangan harian di perairan.

Mengapa rundingan terus terbantut

Rundingan berlarutan sejak 1990-an kerana persoalan paling sukar menjadi teras ketegangan di Laut China Selatan. Yang pertama ialah skop geografi. China mahukan skop yang sempit, dengan kawasan sensitif tertentu pada hakikatnya dikecualikan daripada kod itu. Negara penuntut seperti Filipina dan Vietnam mahu semua ciri yang dipertikaikan dimasukkan supaya titik panas paling bergolak turut diliputi. Yang kedua ialah status undang-undang. Beberapa negara ASEAN mahukan instrumen yang mengikat di sisi undang-undang dengan akibat jelas bagi pelanggaran. China pula mahukan dokumen yang fleksibel dan berpengaruh dari segi politik, bukannya perjanjian yang boleh digunakan untuk menentangnya. Yang ketiga ialah penguatkuasaan dan penyelesaian pertikaian. Sebarang mekanisme yang cukup kukuh untuk memberi kesan berkemungkinan akan ditentang sekurang-kurangnya oleh satu pihak. Yang keempat ialah peranan angkatan tentera luar. China berhujah bahawa tentera laut luar patut berada di luar lingkungan kod itu, manakala beberapa negara Asia Tenggara menganggap rondaan, persinggahan di pelabuhan dan latihan bersama pihak luar penting untuk mengimbangi jiran yang lebih kuat.

Turut wujud defisit kepercayaan yang dibentuk oleh pengalaman di laut. Deklarasi Tatakelakuan Pihak-Pihak 2002 sepatutnya menjadi batu loncatan. Sejak itu, penambakan tanah, pengukuhan pos luar, tindakan memintas yang berbahaya dan sekatan terus berlaku. Negara penuntut telah meningkatkan kehadiran mereka, sementara persaingan kuasa besar semakin menghampiri kawasan laut yang dipertikaikan. Setiap tahun rundingan yang berlalu tanpa mengubah tingkah laku menjadikan lebih sukar untuk mempercayai bahawa teks baharu akan dipatuhi apabila keputusan sukar perlu dibuat di laut.

Titik panas dan kitaran tindakan balas

Titik geseran paling mudah mencetuskan konflik tidak banyak berubah. Beting Scarborough, yang dirampas China selepas kebuntuan pada 2012, terletak di luar pulau utama Filipina. Beting Second Thomas menempatkan BRP Sierra Madre, sebuah kapal yang terkandas dan berkarat yang digunakan Manila sebagai pos tentera kecil. Beting Sabina menjadi kawasan tumpuan konvoi bekalan semula Filipina dan tindakan memintas oleh China. Pada 2024, jumlah kapal China meningkat mendadak selepas beberapa konfrontasi, termasuk insiden merempuh dan penggunaan meriam air berulang kali. Kru Filipina melaporkan kecederaan dan kerosakan peralatan. Manila bertindak dengan meningkatkan rondaan, mengerahkan kapal pengawal pantai yang lebih besar dan menerima pakai Konsep Pertahanan Kepulauan Komprehensif baharu yang mengutamakan kehadiran, penaiktarafan pangkalan, sensor baharu dan kerjasama dengan rakan.

Kerjasama pertahanan luar turut berkembang. Amerika Syarikat memperluas latihan bersama Filipina dan mengerahkan sistem peluru berpandu darat Typhon ke wilayah Filipina untuk latihan. Australia dan Jepun mengadakan pelayaran serta latihan bersama angkatan Filipina. Vietnam terus mengukuhkan kedudukannya dengan membina kemudahan di kawasan yang didudukinya. Langkah-langkah ini, walaupun sah dalam bidang kuasa negara masing-masing dan kerjasama bersama, menambah kebimbangan Beijing bahawa tentera pesaing bertujuan menyekat operasinya berhampiran ciri yang dituntutnya.

Demokrasi utama berkata mereka tidak akan berdiam diri terhadap tindakan paksaan. Para pemimpin Kumpulan Tujuh menuduh China melakukan tindakan yang membahayakan keselamatan maritim, termasuk penambakan tanah, pembinaan pos luar dan penggunaannya untuk tujuan ketenteraan. Mereka berkata pasukan China telah menggunakan taktik paksaan dan berbahaya terhadap negara penuntut lain serta kapal asing.

G7 mengutuk tindakan menyalahi undang-undang, provokatif, bersifat paksaan dan berbahaya yang mengancam keselamatan maritim, termasuk penambakan tanah dan pembinaan pos luar untuk kegunaan ketenteraan.

China menolak gambaran ini. Selepas satu pusingan rundingan, Menteri Luar Wang Yi menyifatkan Laut China Selatan sebagai urusan Asia yang tidak sepatutnya dijadikan medan persaingan kuasa besar atau campur tangan.

Asia bukan gelanggang persaingan kuasa besar.

Bagi Manila, penyelesaiannya perlu bersifat diplomatik dan praktikal. Presiden Ferdinand Marcos Jr. mengaitkan kepengerusian Filipina dalam Persatuan Negara-Negara Asia Tenggara pada 2026 dengan usaha mencapai COC yang berkesan. Beliau berkata Filipina akan terus berusaha mendapatkan hasil yang mengikat dan tidak akan menghentikan usaha hanya kerana prosesnya perlahan.

Berputus asa bukan satu pilihan.

Kesatuan ASEAN dan sasaran 2026

ASEAN telah menghabiskan berdekad-dekad untuk mengurus isu Laut China Selatan tanpa memecahkan model konsensus kumpulan itu. Setiap anggota mempunyai kepentingan dan hubungan yang berbeza dengan China. Keadaan ini menyukarkan ASEAN mengekalkan satu suara apabila insiden tercetus. Selepas keputusan timbang tara 2016 memihak kepada pendirian Filipina tentang hak maritim, ASEAN tidak menyokong keputusan itu secara kolektif. Kenyataan ASEAN sering kembali kepada asas penghormatan terhadap undang-undang antarabangsa, kebebasan pelayaran dan lintas udara serta keperluan mengamalkan kawalan diri. Pendekatan ini mengekalkan ruang dialog, tetapi turut membolehkan setiap ibu negara mengamalkan gabungan akomodasi dan penentangannya sendiri.

Walaupun rumit, terdapat petunjuk kemajuan. Para perunding menyelesaikan bacaan ketiga draf itu dalam beberapa bulan kebelakangan ini, dan kepengerusian Malaysia ketika ini menumpukan usaha menstabilkan proses sebelum menyerahkan tampuk kepada Manila pada 2026. Pegawai China berkata mereka menyokong penyelesaian COC bersama ASEAN, dan menganggapnya sebagai tanda komitmen terhadap kestabilan serantau, bukannya konsesi berhubung tuntutan.

Selepas perundingan dengan Beijing, kepimpinan pertahanan Malaysia menyampaikan kepada rantau ini mesej China yang menyokong penyelesaian rundingan.

China menyokong penggubalan Kod Tatakelakuan dan menantikan pelaksanaannya.

Sama ada pendirian itu akan membawa kepada kompromi tentang skop, status undang-undang dan peranan kuasa luar masih belum pasti. Kalendar boleh mendorong kemajuan, tetapi tarikh akhir sahaja tidak mampu merapatkan jurang konsep.

Mengurus risiko di laut selagi pertikaian berterusan

Ketiadaan kod yang mengikat tidak bermakna tentera laut dan pengawal pantai langsung tiada panduan. Angkatan maritim di Pasifik menggunakan Kod bagi Pertemuan Tidak Dirancang di Laut (CUES), iaitu manual sukarela tentang amalan keselamatan dan komunikasi yang diterima pakai pada 2014. Tentera laut Asia Tenggara juga mematuhi Garis Panduan Ketua-Ketua Tentera Laut ASEAN bagi Interaksi Maritim (GMI) sejak 2019, yang bertujuan mengurangkan salah perhitungan dan meningkatkan kebolehramalan semasa interaksi rutin. Instrumen ini berguna, tetapi tidak mengikat dan tidak menangani konfrontasi penguatkuasaan undang-undang, misi bekalan semula awam atau tingkah laku militia maritim.

Perkara yang menjadi sandaran kru setiap hari

Talian hotline antara ibu negara dan pusat pemerintahan boleh meredakan ketegangan jika digunakan segera dan oleh pihak yang berkuasa. Latihan mencari dan menyelamat bersama membina keserasian yang dapat menyelamatkan nyawa apabila ribut atau pelanggaran berlaku. Protokol isyarat, seperti frasa radio standard serta peraturan kelajuan dan jarak semasa tindakan memintas, membantu pegawai membuat pilihan selamat walaupun arahan yang diterima tegas. Apabila insiden berlaku, pencarian fakta secara berkecuali dan perbincangan selepas insiden dapat melengkapkan proses, mengurangkan khabar angin dan menetapkan corak bagi pertemuan seterusnya. Inilah jenis alat yang boleh diterapkan dengan lebih kukuh dalam COC, melalui panduan tetap dan semakan berkala agar sentiasa relevan.

Asas undang-undang yang membentuk tuntutan dan tindakan

Memahami konteks undang-undang membantu menjelaskan mengapa perbezaan naratif begitu luas. UNCLOS menetapkan zon maritim termasuk laut wilayah sejauh 12 batu nautika, zon ekonomi eksklusif sejauh 200 batu nautika dan hak terhadap pelantar benua. UNCLOS juga mentakrifkan cara pelbagai jenis ciri, seperti pulau, batuan dan kawasan yang timbul ketika air surut, menghasilkan atau tidak menghasilkan zon maritim. Pada 2016, sebuah tribunal yang ditubuhkan di bawah UNCLOS dalam kes yang dibawa Filipina mendapati tiada asas undang-undang bagi garisan sembilan putus China dan memutuskan bahawa beberapa ciri tidak boleh menghasilkan ZEE. China menolak keputusan itu, tetapi keputusan tersebut mempengaruhi cara banyak negara menilai tindakan di laut dan menentukur operasi mereka sendiri di kawasan yang dipertikaikan.

Pendirian dan amalan undang-undang tidak selalunya selari. China telah mengisytiharkan garis pangkal dan peraturan domestik yang menurut negara lain bercanggah dengan UNCLOS. Negara penuntut kadangkala menguatkuasakan tafsiran undang-undang masing-masing menggunakan kapal dan pesawat. Hal ini menyukarkan pengurusan keadaan. COC yang teguh dengan bahasa yang tegas sekalipun akan beroperasi dalam ruang yang masih menempatkan tuntutan undang-undang bersaing dan tingkah laku di laut yang menentukan nada bagi pusingan rundingan seterusnya.

Langkah meredakan ketegangan sekarang

Walaupun belum ada persetujuan mengenai persoalan terbesar, negara penuntut boleh membuat perjanjian terhad yang membawa manfaat. Beberapa langkah dapat mengurangkan risiko dengan segera, menunjukkan niat baik dan membina amalan kerjasama.

Pertama, tetapkan protokol keselamatan bagi pertemuan penguatkuasaan undang-undang. Lampiran khusus boleh memperincikan had kelajuan semasa tindakan memintas, jarak pemisah minimum dan frasa radio dalam bahasa Inggeris serta bahasa Cina untuk pengawal pantai dan kapal penguat kuasa perikanan. Latihan bersama secara berkala akan membantu kru mengamalkan peraturan ketika berada dalam tekanan.

Kedua, perluas kerjasama mencari dan menyelamat. Peta bersama aset penyelamat dan format pelaporan insiden yang seragam akan memendekkan masa tindak balas. Latihan tahunan boleh diadakan secara bergilir-gilir antara negara penuntut dan merangkumi prosedur mengendalikan anggota yang cedera serta kapal yang rosak tanpa mengira benderanya.

Ketiga, wujudkan mekanisme pencegahan dan semakan insiden masa nyata. Sebuah pasukan kecil yang dianggotai pegawai perhubungan negara penuntut boleh merekodkan kejadian, menyelaraskan penggunaan talian hotline dan mengesyorkan pembaikan. Dapatan mekanisme ini tidak mengikat, tetapi corak kejadian akan lebih jelas dan mudah ditangani.

Keempat, persetujui langkah alam sekitar dan perikanan yang tidak menjejaskan tuntutan. Jeda menangkap ikan mengikut musim, rondaan bersama bagi membanteras kaedah yang memusnahkan dan pemantauan bersama kesihatan batu karang dapat melindungi sumber bersama tanpa menyentuh soal kedaulatan. Pelayaran penyelidikan saintifik dengan kru gabungan boleh menumpukan pengumpulan data di kawasan yang paling kurang menimbulkan geseran.

Kelima, amalkan prosedur yang boleh dijangka bagi latihan ketenteraan dan transit. Pemberitahuan awal tentang latihan besar, jarak yang dipersetujui terlebih dahulu dari ciri yang diduduki, serta peraturan lampu pesawat dan panggilan radio akan menambah kejelasan. Langkah ini tidak mengehadkan kegiatan yang sah di laut atau udara, tetapi menjadikan niat lebih mudah difahami.

Tiada satu pun langkah ini menyelesaikan soal pihak mana yang benar berhubung kedaulatan. Namun, langkah ini membuktikan bahawa pihak yang bersaing boleh bertindak secara bertanggungjawab sambil meneruskan pertikaian. Kemajuan melalui langkah kecil dapat membina keyakinan dan menjadikan COC pada masa depan lebih daripada sekadar janji di atas kertas.

Perkara Utama

• China dan beberapa negara Asia Tenggara mempunyai pandangan undang-undang yang bertentangan tentang tertib maritim; Beijing menganggap kawasan yang luas sebagai perairan berdaulat, manakala negara lain merujuk hak di bawah UNCLOS.
• Cadangan Kod Tatakelakuan ialah alat pengurusan konflik, bukannya mekanisme untuk menyelesaikan soal kedaulatan atau menetapkan semula sempadan maritim.
• Isu yang masih dipertikaikan termasuk skop geografi kod itu, sama ada ia mengikat di sisi undang-undang, cara menguatkuasakannya dan peranan tentera luar.
• Titik panas di Beting Scarborough, Beting Second Thomas dan Beting Sabina menyaksikan tindakan merempuh, penggunaan meriam air dan pemintasan berbahaya pada 2024.
• Filipina menerima pakai konsep pertahanan baharu dan memperluas kerjasama dengan rakan, manakala Vietnam mempercepat pembinaan di kawasan yang didudukinya.
• China berkata ia menyokong penyelesaian COC bersama ASEAN, tetapi pendekatan pilihannya berbeza daripada pendirian beberapa negara penuntut ASEAN mengenai isu teras.
• CUES dan garis panduan tentera laut ASEAN membantu mengurus pertemuan, namun kedua-duanya bersifat sukarela dan tidak merangkumi banyak situasi penguatkuasaan undang-undang.
• Keputusan tribunal 2016 menolak garisan sembilan putus dan mempengaruhi tindakan banyak negara, manakala China menolak keputusan itu.
• Langkah praktikal seperti talian hotline bersama, kerjasama mencari dan menyelamat, protokol keselamatan serta langkah alam sekitar boleh mengurangkan risiko sekarang.
• Sasaran ASEAN pada 2026 di bawah kepengerusian Filipina boleh mempercepat rundingan, tetapi tarikh akhir sahaja tidak akan merapatkan perbezaan asas.