Terikat Kontrak: Bagaimana Perjanjian Arang Batu Jangka Panjang Melambatkan Peralihan Asia kepada Tenaga Bersih

Kontrak yang bertahan lebih lama daripada sasaran iklim

Di seluruh Asia, syarikat utiliti terikat dengan arang batu jauh lebih lama daripada yang dijangkakan berdasarkan dasar iklim atau trend pasaran. Perjanjian pembelian tenaga selama berdekad-dekad memastikan loji arang batu terus beroperasi walaupun tenaga angin dan solar yang lebih murah tersedia dalam grid. Di Asia Tenggara, antara 50 peratus hingga 100 peratus kapasiti arang batu diliputi perjanjian sedemikian, dengan baki tempoh purata kira-kira sembilan hingga 18 tahun, menurut data yang dikongsi oleh Powering Past Coal Alliance. Hasilnya ialah satu paradoks. Penjanaan tenaga boleh baharu semakin meningkat, namun penjanaan arang batu kekal tinggi kerana kontrak mewajibkan pembeli membayar loji arang batu tanpa mengira sama ada tenaga yang dijana diperlukan.

Keterikatan kontrak itu tercermin dalam data penjanaan serantau. Bahagian arang batu dalam bekalan elektrik Asia Tenggara meningkat daripada kira-kira 35 peratus kepada sekitar 45 peratus sepanjang dekad lalu, sedangkan bahagian arang batu dalam penjanaan elektrik global merosot daripada kira-kira 39 peratus kepada sekitar 34 peratus. Tenaga bersih masih ketinggalan. Tenaga boleh baharu membekalkan kira-kira 26 peratus daripada tenaga elektrik rantau ini, jauh di bawah purata global sekitar 41 peratus. Jurang ini bermakna peluang yang terlepas, baik untuk mengurangkan pencemaran karbon mahupun menurunkan kos sistem ketika tenaga solar, angin dan penyimpanan tenaga terus menjadi lebih murah.

Cabaran ini bukan sekadar teknikal. Ia juga berkaitan undang-undang dan kewangan. Kontrak arang batu direka untuk menjamin pendapatan tetap bagi pemilik loji dan pekerjaan yang stabil bagi pekerja. Jika syarikat utiliti mengehadkan pengeluaran arang batu yang dikontrak demi memberi ruang kepada tenaga boleh baharu, mereka berisiko dikenakan penalti atau perlu terus membayar caj tetap bagi loji arang batu yang tidak beroperasi. Liabiliti itu boleh mencecah berbilion dolar bagi keseluruhan armada loji sesebuah negara. Inilah sebabnya pengendali grid sering mengehadkan tenaga angin atau solar terlebih dahulu, walaupun tindakan itu bermakna mereka membayar lebih untuk tenaga.

Bagaimana perjanjian ambil atau bayar berfungsi

Kebanyakan projek arang batu di pasaran Asia sedang pesat membangun dibiayai berasaskan perjanjian pembelian tenaga jangka panjang. Banyak perjanjian merangkumi apa yang dipanggil peruntukan ambil atau bayar, yang mewajibkan pembeli membayar jumlah atau kapasiti minimum sama ada loji beroperasi atau tidak. Tujuannya adalah untuk mengatasi risiko pelaburan dengan menjamin pendapatan selama 20 hingga 30 tahun. Struktur itu sesuai dengan model lama, iaitu mengendalikan unit arang batu besar yang beroperasi secara stabil sebagai tulang belakang grid. Namun, ia kurang sesuai dengan sistem moden, apabila tenaga boleh baharu yang berubah-ubah membekalkan bahagian elektrik yang semakin besar dan grid memerlukan fleksibiliti, bukannya pengeluaran tetap.

Menamatkan atau merundingkan semula perjanjian ini bukan mudah. Kandungan kontrak berbeza-beza, tetapi penalti bagi kekurangan bekalan lazim dikenakan. Bagi projek yang melibatkan pemberi pinjaman dan pelabur asing, kontrak tenaga mungkin dipadankan dengan perjanjian sokongan kerajaan yang memberikan perlindungan kukuh kepada pelabur. Perjanjian itu boleh mencetuskan tuntutan pampasan jika dasar memaksa loji ditamatkan operasinya lebih awal. Kerajaan yang bimbang akan pertikaian pelabur sering teragak-agak untuk mengarahkan penutupan walaupun strategi iklim menetapkan keperluan tersebut.

Pengehadan penjanaan semakin meluas di rantau ini

Apabila pengeluaran arang batu yang dikontrak menggunakan ruang kapasiti dalam grid, loji tenaga boleh baharu terpaksa mengurangkan pengeluaran. Pengehadan penjanaan, iaitu amalan sengaja mengurangkan pengeluaran tenaga boleh baharu, semakin kerap berlaku. Di China, yang mencatatkan lonjakan penambahan kapasiti tenaga bersih, pengeluaran daripada loji arang batu dan gas masih meningkat 7.3 peratus pada Oktober berbanding setahun sebelumnya. Penganalisis memberi amaran bahawa komitmen arang batu jangka panjang menyumbang kepada pengehadan penjanaan tenaga solar dan angin. Wood Mackenzie mengunjurkan purata pengehadan tenaga solar melebihi 5 peratus di 21 wilayah dalam tempoh sedekad akan datang. Ekonomi utama Asia Pasifik, termasuk Jepun, Australia dan India, turut melaporkan peningkatan pengehadan penjanaan tenaga boleh baharu pada tahun lalu.

Pengehadan penjanaan membawa kos langsung. Pelabur dalam tenaga angin dan solar memperoleh pendapatan yang lebih rendah daripada jangkaan. Keadaan itu boleh melemahkan pelaburan pada masa depan. Pengguna juga terkesan kerana sistem akhirnya membayar tenaga melebihi keperluan, baik untuk memenuhi kontrak arang batu mahupun membayar pampasan kepada projek tenaga boleh baharu yang tidak dapat menyalurkan keseluruhan pengeluarannya. Semakin lama kontrak arang batu yang tidak fleksibel kekal, semakin besar risiko aset tenaga bersih tidak digunakan sepenuhnya dan kos sistem meningkat.

Grid yang dibina berasaskan loji tidak fleksibel

Unit arang batu direka untuk beroperasi secara berterusan bagi tempoh yang panjang dan kos untuk meningkatkan atau mengurangkan pengeluarannya adalah tinggi. Sebaliknya, penjanaan tenaga boleh baharu berubah-ubah. Untuk menyelaraskan kedua-duanya, penjadualan yang lebih baik, lebih banyak penyimpanan tenaga dan kontrak yang mengutamakan fleksibiliti diperlukan. Tanpa perubahan itu, pengendali sistem sering memastikan unit arang batu terus beroperasi bagi mengelakkan penalti kontrak dan tekanan teknikal, kemudian mengehadkan penjanaan solar dan angin ketika kemuncak pengeluaran pada tengah hari atau pada malam yang berangin. Grid moden memerlukan tindak balas permintaan, penambahbaikan sambungan antara grid, loji gas fleksibel yang boleh dihidupkan ketika permintaan memuncak dalam jangka pendek jika perlu, dan semakin banyak bateri. Grid juga memerlukan kontrak lama yang membenarkan pengeluaran arang batu dikurangkan apabila bekalan tenaga boleh baharu banyak.

Gambaran negara

Persoalan kontrak arang batu berbeza mengikut pasaran, tetapi beberapa pola berulang: baki tempoh kontrak yang panjang, caj tetap yang tinggi dan ketidakpastian dasar mengenai pembiayaan penamatan operasi. Berikut ialah kedudukan beberapa negara utama.

Indonesia

Indonesia sangat bergantung pada arang batu dan mempunyai sejumlah besar loji yang disokong oleh perjanjian jangka panjang. Kerajaan mengumumkan matlamat untuk mengurangkan penggunaan arang batu secara berperingkat, dan Perkongsian Peralihan Tenaga Saksama bernilai berbilion dolar diwujudkan untuk membantu usaha itu. Kemajuannya tidak sekata. Rancangan untuk menamatkan operasi kira-kira 6.7 gigawatt kapasiti menjelang 2030 berdepan risiko akibat kelewatan penyaluran pembiayaan antarabangsa. Syarikat utiliti milik negara, PLN, masih membayar kapasiti yang tidak digunakan di sesetengah loji akibat pembinaan kapasiti berlebihan dalam kitaran pelaburan lalu, beban yang akhirnya ditanggung oleh pengguna dan negara. Penganalisis Ember berkata pelupusan arang batu secara berperingkat menjelang 2040 memerlukan penamatan operasi loji arang batu pada kadar kira-kira 3 gigawatt setahun serta pembinaan pesat kapasiti tenaga boleh baharu, terutamanya solar bersama bateri, agar tenaga bersih mencapai kira-kira 65 peratus daripada campuran tenaga menjelang 2040. Indonesia juga sedang menguji urus niaga penamatan operasi lebih awal, termasuk perjanjian berkaitan Mekanisme Peralihan Tenaga Bank Pembangunan Asia. Model itu bergantung pada pembiayaan semula aset arang batu dengan kos lebih rendah, pembayaran balik kepada pelabur lebih awal dan penutupan unit sebelum tarikh yang dibenarkan kontrak asal.

Vietnam

Vietnam menandatangani komitmen peringkat tinggi untuk beralih daripada arang batu kepada tenaga bersih dan iklim pelaburannya agak menggalakkan. Kebimbangan tentang kekurangan bekalan elektrik menyebabkan pembuat dasar berhati-hati daripada menutup unit arang batu terlalu cepat. Para penyelidik mencadangkan langkah jangka pendek yang paling praktikal ialah menghentikan penambahan kapasiti arang batu baharu, memanfaatkan tenaga boleh baharu sedia ada dengan lebih baik dan memperbaharui kontrak supaya loji arang batu dapat beroperasi untuk tempoh lebih singkat tanpa mencetuskan penalti. Matlamatnya adalah untuk memastikan bekalan elektrik terus tersedia sambil memberi ruang kepada lebih banyak tenaga angin dan solar serta mengurangkan risiko pengehadan penjanaan.

Filipina

Filipina mengharamkan projek arang batu baharu pada 2020, namun loji yang sudah dalam perancangan diteruskan, lengkap dengan kontrak jangka panjang. Loji GNPower Dinginin di Bataan menggambarkan keterikatan itu. Penamatan awal kontrak arang batu berskala besar boleh menelan belanja ratusan juta dolar apabila hutang tertunggak, cukai dan keuntungan yang hilang diambil kira. Kos itu biasanya ditanggung oleh pengguna yang membayar tarif. Entiti milik negara memegang bahagian besar aset arang batu di seluruh Asia Tenggara. Berbeza dengan negara lebih kaya yang mempunyai agensi awam untuk membeli keluar kontrak, banyak kerajaan di rantau ini tidak mempunyai ruang fiskal untuk berbuat demikian. Sebab itulah pembiayaan campuran dan sokongan pelbagai hala penting bagi sebarang rancangan penamatan operasi.

India

India sedang memperluas kapasiti tenaga solar dan angin dengan pantas, namun pembeli milik kerajaan masih bersiap sedia untuk membuat perjanjian jangka panjang baharu dengan pengeluar arang batu. Apabila penjanaan tenaga bersih berkembang, syarikat pembekal elektrik berdepan risiko membayar caj tetap yang besar bagi aset arang batu yang kurang digunakan. Badan pemikir, termasuk Ember dan Climate Trends, berpendapat syarikat pengagihan perlu mereka semula rancangan sumber tenaga dan beralih kepada kontrak fleksibel supaya tenaga bersih dapat diutamakan apabila tersedia. Tanpa perubahan itu, risiko pengehadan penjanaan dan aset terkandas akan meningkat.

Wang, undang-undang dan siapa yang membayar

Di sebalik setiap loji arang batu terdapat struktur kewangan. Dalam banyak kes, pelabur dan pemberi pinjaman asing membiayai projek tersebut, manakala kerajaan negara tuan rumah menyokongnya melalui kontrak dan jaminan. Penyelidikan World Resources Institute menekankan realiti yang sukar. Banyak perjanjian pelaburan mewajibkan kerajaan negara tuan rumah membayar pampasan kepada pelabur bagi tindakan dasar yang menyebabkan loji ditutup lebih awal. Peruntukan itu menjadi penghalang besar untuk bertindak pantas. Kerajaan yang ruang fiskalnya terhad tidak mungkin sanggup menanggung liabiliti pampasan yang besar dan enggan mengundang pertikaian pelabur di hadapan tribunal antarabangsa. Reka bentuk undang-undang rejim pelaburan terdahulu tidak mengambil kira matlamat iklim.

Namun, jalan penyelesaian tetap ada. Kerajaan boleh menerajui rundingan berstruktur yang melibatkan semua pihak berkepentingan, termasuk pemilik loji, pemberi pinjaman dan bank pembangunan. Negara asal pelabur asing utama, seperti China, Jepun dan Korea, boleh membantu, terutamanya memandangkan bank yang disokong kerajaan dari negara-negara itu membiayai banyak unit arang batu di Asia Tenggara. Bank pembangunan pelbagai hala boleh menyediakan modal konsesi, sokongan undang-undang dan insurans risiko untuk membuka jalan penyelesaian bagi kebuntuan. Penamatan operasi lebih awal jarang dapat dilakukan tanpa kompromi semua pihak, namun beberapa contoh mula muncul, termasuk perjanjian di Indonesia dan Chile yang mengaitkan kadar faedah lebih rendah dengan pengurangan pelepasan yang lebih pantas.

Mengapa penamatan awal terus terbantut

Konsepnya mudah. Tutup loji lebih awal dan gantikannya dengan tenaga bersih. Namun dalam praktiknya, seseorang perlu membayar pampasan kepada pelabur atas kehilangan tahun operasi, atau syarat kontrak perlu diubah. Peraturan penderma mengehadkan penggunaan dana awam untuk membeli keluar aset arang batu. Pemberi pinjaman swasta berdepan risiko reputasi jika membayar pemilik arang batu untuk menutup loji. Kekangan itu memperlahankan program penamatan awal dan memaksa perancang menumpukan perhatian kepada langkah lain, seperti mempercepat penambahan tenaga boleh baharu sambil cuba mengurangkan tempoh operasi loji arang batu di bawah kontrak sedia ada.

Cara membuka jalan penyelesaian kontrak tanpa membebankan belanjawan

Peralatan kewangan dan undang-undang baharu direka untuk menyusun semula kontrak arang batu agar tenaga bersih dapat dikembangkan pada kos lebih rendah. Analisis RMI menggariskan tiga pendekatan praktikal. Pertama, menamatkan lebih awal perjanjian pembelian tenaga arang batu dengan membiayai semula aset dan membayar balik pelabur dengan lebih cepat, supaya loji ditamatkan operasinya beberapa tahun lebih awal daripada jadual. Kedua, menggantikan kontrak arang batu dengan kontrak tenaga bersih supaya khidmat hutang dan pendapatan terikat kepada tenaga boleh baharu serta penyimpanan tenaga baharu yang mengisi kekurangan bekalan. Ketiga, menyusun semula kontrak arang batu untuk mengurangkan pelepasan sebelum penutupan, contohnya dengan mengurangkan jumlah minimum yang wajib dibeli, mengurangkan jam operasi wajib dan menyelaraskan bayaran dengan penghantaran sebenar, sambil menetapkan tarikh penamatan operasi yang pasti.

Pendekatan ini bergantung pada mekanisme peralihan arang batu yang menggabungkan pinjaman konsesi dan modal komersial agar kos kekal terkawal bagi pengguna dan pembayar cukai, sambil memastikan pelabur menerima semula sebahagian besar nilai pelaburan mereka. Sesetengah struktur, seperti instrumen peralihan terurus, boleh mewujudkan tempoh peralihan beberapa tahun, yang membolehkan kapasiti bersih dibina dan tempoh operasi arang batu dikurangkan dengan ketara. Dengan sokongan dasar yang tepat, instrumen ini boleh membuka jalan kepada pengurangan pelepasan sebanyak 80 peratus atau lebih di loji tertentu, dan dalam sesetengah kes melebihi 90 peratus. Kuncinya ialah mereka bentuk pakej yang boleh dibiayai bank dan menyelaraskan insentif bagi syarikat utiliti, pemilik loji, pemberi pinjaman dan pengawal selia.

Jadikan kontrak lebih fleksibel

Fleksibiliti kontrak sama pentingnya dengan pembiayaan. Perjanjian pembelian tenaga yang ditandatangani pada era yang berpusatkan arang batu sering mengandaikan loji beroperasi sebagai sumber beban asas dengan faktor kapasiti yang tinggi. Dalam sistem yang mengutamakan tenaga boleh baharu, ciri-ciri tersebut menjadi liabiliti. Pengawal selia boleh mewajibkan kontrak baharu dan kontrak yang dirunding semula merangkumi hak penghantaran ekonomi, paras minimum pembelian yang lebih rendah, bayaran berasaskan prestasi untuk fleksibiliti dan bukannya pengeluaran tetap, serta keupayaan untuk menghentikan sementara pengeluaran arang batu apabila penjanaan tenaga boleh baharu banyak. Pelaburan penghantaran dan sambungan antara grid serantau boleh memperluas pasaran bagi lebihan tenaga solar dan angin. Penyimpanan tenaga dan tindak balas permintaan boleh mengalihkan penggunaan kepada waktu apabila bekalan tenaga boleh baharu banyak.

Gunakan kredit peralihan dan pasaran karbon

Perjanjian penamatan awal lebih mudah dibiayai apabila pelepasan yang dielakkan mempunyai nilai. Kredit peralihan yang dikaitkan dengan penutupan yang boleh disahkan dapat mengurangkan kos pembiayaan semula dan penamatan operasi. Program seperti Mekanisme Peralihan Tenaga Bank Pembangunan Asia bertujuan menggabungkan modal berkos lebih rendah dengan pengurangan pelepasan yang boleh diukur serta garis masa penamatan operasi yang jelas. Reka bentuk yang teliti penting bagi memastikan kredit mencerminkan pengurangan sebenar yang bersifat tambahan dan masyarakat sekitar loji menerima manfaat yang nyata.

Keselamatan tenaga dan pekerjaan

Kebimbangan tentang kebolehpercayaan bekalan dan pekerjaan amat mempengaruhi perdebatan mengenai arang batu. Kedua-dua masalah itu boleh ditangani melalui perancangan. Kebolehpercayaan memerlukan lebih daripada unit beban asas. Ia memerlukan sumber yang boleh bertindak balas dengan pantas terhadap perubahan bekalan dan permintaan. Bateri, kapasiti gas fleksibel sebagai sumber peralihan jika diperlukan, pengukuhan grid dan ramalan yang lebih baik semuanya membantu. Dasar boleh mewajibkan unit arang batu beroperasi dengan lebih fleksibel dalam jangka masa terdekat, dengan menurunkan paras beban stabil minimum dan membolehkan peningkatan pengeluaran yang lebih pantas supaya kurang tenaga boleh baharu dibazirkan.

Peralihan yang adil mesti menjadi sebahagian daripada setiap rancangan. Wilayah dan masyarakat yang bergantung pada arang batu memerlukan pelaburan dalam industri baharu, latihan dan sokongan bersasar. Jadual penamatan operasi boleh disusun berperingkat bagi meminimumkan gangguan sosial. Di kawasan yang loji menimbulkan risiko kesihatan tempatan yang ketara, tindakan awal boleh membawa manfaat serta-merta. Sokongan kepada pekerja dan perniagaan yang terjejas perlu dimasukkan dalam pembiayaan peralihan, bukannya dianggap perkara sampingan.

Adakah loji-loji ini benar-benar terlalu muda untuk ditamatkan operasinya

Dakwaan yang sering didengar ialah armada arang batu Asia Tenggara terlalu muda untuk ditutup. Analisis baharu mencabar anggapan itu. Global Energy Monitor mengunjurkan purata usia unit arang batu di Asia Tenggara akan mencapai kira-kira 28 tahun menjelang 2040, menjadikan kebanyakan loji berada dalam lingkungan usia penamatan operasi yang lazim jika dasar mengarahkan sistem beralih kepada tenaga bersih. Menghentikan penambahan arang batu baharu amat penting. Jika tiada lagi kapasiti ditambah, hanya sebahagian kecil armada loji akan berusia kurang daripada 20 tahun menjelang 2040. Kajian kewangan juga menunjukkan bahawa dengan dasar dan pembiayaan yang tepat, penamatan operasi sesetengah unit pada usia pertengahan belasan tahun dan penggantiannya dengan tenaga boleh baharu serta penyimpanan tenaga boleh menjimatkan kos tanpa menaikkan harga borong.

Christine Shearer, yang mengurus Global Coal Plant Tracker di Global Energy Monitor, menolak tanggapan bahawa usia muda menentukan nasib unit arang batu di rantau ini.

Christine Shearer, Global Energy Monitor: "Anggapan bahawa loji arang batu Asia Tenggara terlalu muda untuk ditamatkan operasinya ialah salah faham."

Pandangan itu selari dengan pengalaman sebenar di rantau lain yang berjaya menghapuskan penggunaan arang batu dengan pantas apabila kontrak dan dasar diselaraskan. Langkah seterusnya bagi Asia Tenggara ialah mengembangkan urus niaga perintis menjadi program berskala besar dan memastikan kontrak baharu, sama ada bagi arang batu atau tenaga bersih, menerapkan fleksibiliti sejak awal. Tanpa pembaharuan, rantau ini berisiko membayar kos loji arang batu dua kali, sekali melalui caj tetap dan sekali lagi melalui harga tenaga boleh baharu yang kurang digunakan. Dengan pembaharuan, rantau ini dapat mengurangkan pelepasan dengan lebih pantas, menarik pelaburan dan meningkatkan kesihatan awam sambil memastikan bekalan elektrik terus tersedia.

Perkara penting

• Antara 50 peratus hingga 100 peratus kapasiti arang batu Asia Tenggara terikat dengan perjanjian pembelian tenaga, dengan baki tempoh purata sembilan hingga 18 tahun.
• Bahagian arang batu dalam bekalan tenaga Asia Tenggara meningkat kepada kira-kira 45 peratus sepanjang dekad lalu, manakala bahagian arang batu global menurun kepada sekitar 34 peratus.
• Tenaga boleh baharu membekalkan kira-kira 26 peratus daripada tenaga elektrik Asia Tenggara, berbanding sekitar 41 peratus di seluruh dunia, sebahagiannya kerana kontrak arang batu mengehadkan ruang bagi tenaga bersih.
• China, Jepun, Australia dan India melaporkan peningkatan pengehadan penjanaan tenaga boleh baharu apabila komitmen arang batu jangka panjang mengehadkan fleksibiliti grid.
• Penamatan kontrak arang batu mencetuskan penalti dan tuntutan pampasan, terutamanya apabila pelabur asing mendapat perlindungan, sekali gus melambatkan penamatan operasi lebih awal.
• Rancangan Indonesia untuk mengurangkan penggunaan arang batu secara berperingkat berdepan kelewatan pembiayaan. Penganalisis berkata, pelupusan menjelang 2040 memerlukan penamatan operasi kira-kira 3 gigawatt kapasiti arang batu setiap tahun dan peningkatan bahagian tenaga boleh baharu kepada sekitar 65 peratus daripada campuran tenaga.
• RMI dan pihak lain menggariskan kaedah untuk membuka jalan penyelesaian kontrak, termasuk penamatan awal, penggantian dengan kontrak tenaga bersih dan penyusunan semula kontrak bagi mengurangkan pelepasan.
• Pembiayaan peralihan dan kredit karbon boleh mengurangkan kos penamatan operasi, manakala peraturan kontrak baharu perlu mengutamakan fleksibiliti dan penghantaran ekonomi.
• Global Energy Monitor mendapati purata usia loji arang batu Asia Tenggara akan menghampiri usia lazim penamatan operasi menjelang 2040, menjadikan penutupan lebih awal boleh dilaksanakan dengan dasar yang tepat.