Indonesia Memuktamadkan Pelan Penstrukturan Semula Hutang Kereta Api Whoosh Bernilai $7.3 Bilion

Persimpangan Kewangan

Indonesia telah mencapai titik penting dalam mengurus salah satu liabiliti infrastruktur paling mencabar negara itu. Pegawai mengesahkan minggu ini bahawa kerajaan telah memuktamadkan pelan penstrukturan semula hutang yang menyeluruh bagi kereta api berkelajuan tinggi Jakarta-Bandung, yang popular dikenali sebagai Whoosh. Langkah ini menandakan kemajuan penting ke arah menstabilkan projek bernilai $7.3 bilion yang membebankan kewangan negara sejak mula dibangunkan.

Dony Oskaria, ketua pegawai operasi Danantara Indonesia, dana kekayaan negara yang kini menyelia aset bermasalah itu, mengumumkan bahawa rangka kerja penstrukturan semula telah lengkap. Berucap di Kompleks Istana Presiden di Jakarta, Oskaria berkata pengumuman awam yang memperincikan syarat-syarat khusus akan dibuat dalam tempoh dua minggu, tertakluk pada prosedur pentadbiran akhir termasuk pemeteraian perjanjian rasmi.

Kami akan mendedahkan keseluruhan pelan itu nanti. Saya telah membincangkan perkara ini dengan Menteri [Purbaya]. Persetujuan telah dicapai. Kami telah menyelesaikan penilaian dan perkara-perkara lain.

Keperluan mendesak untuk menyelesaikan perkara ini tidak boleh dipandang ringan. Kereta api laju sepanjang 142 kilometer itu, laluan kereta api berkelajuan tinggi pertama di Asia Tenggara yang beroperasi sepenuhnya, menjadi lambang cita-cita teknologi dan kerentanan fiskal. Sejak mula beroperasi pada Oktober 2023, projek itu berdepan lebihan kos yang besar, kelewatan pembinaan dan beban hutang yang mengancam kestabilan pengendali kereta api milik negara Indonesia selama berdekad-dekad.

Meneliti Beban Berbilion Dolar

Untuk memahami skala komitmen kewangan Indonesia, struktur pembiayaan projek yang kompleks perlu diteliti. China Development Bank menyediakan kira-kira 75 peratus daripada keseluruhan kos pembinaan menerusi pinjaman $4.5 bilion, manakala baki 25 peratus datang daripada sumbangan ekuiti yang dibahagikan antara anggota konsortium Indonesia dan China di bawah PT Kereta Cepat Indonesia-China (KCIC). Model pembiayaan ini menyebabkan pihak Indonesia menanggung hutang yang besar sejak awal, dengan penampan ekuiti yang minimum untuk menyerap kos tidak dijangka.

Bagaimanapun, keadaan kewangan merosot dengan ketara apabila projek berdepan cabaran yang tidak dijangka. Masalah pengambilan tanah, gangguan berkaitan pandemik dan halangan pembinaan mengakibatkan lebihan kos sebanyak 18 trilion rupiah ($1.2 bilion) pada Februari 2023. Untuk menampung perbelanjaan tambahan ini, pengendali mendapatkan pembiayaan tambahan dengan syarat yang jauh kurang menguntungkan berbanding kemudahan pinjaman asal. Pembiayaan bagi menampung lebihan kos itu meningkatkan jumlah kos projek kepada $7.27 bilion, atau kira-kira 118.37 trilion rupiah mengikut kadar pertukaran semasa.

Struktur kadar faedah menunjukkan kos pinjaman yang semakin meningkat. China menetapkan kadar tahunan 2 peratus bagi tranche pinjaman awal yang meliputi $6.02 bilion, manakala pinjaman tambahan untuk menampung lebihan kos dikenakan kadar faedah 3.4 peratus. Perbezaan ini meningkatkan kos khidmat hutang ketika hasil operasi masih tidak mencukupi untuk menampung perbelanjaan. Menurut laporan kewangan, Whoosh mencatat kerugian operasi sebanyak 4.2 trilion rupiah ($258 juta) pada 2024 sahaja. Pengendali kereta api milik negara Indonesia, PT Kereta Api Indonesia (KAI), terpaksa menanggung 2.23 trilion rupiah ($137 juta) daripada defisit itu disebabkan pegangan majoritinya dalam konsortium pengendali. Separuh pertama 2025 mencatatkan kerugian tambahan sebanyak 1.6 trilion rupiah ($98.3 juta), sekali gus menambah tekanan terhadap rizab kewangan KAI dan mengehadkan keupayaannya membiayai penyelenggaraan serta pengembangan di tempat lain.

Daripada Harapan kepada Kesulitan

Projek kereta api berkelajuan tinggi Jakarta-Bandung muncul daripada persaingan antarabangsa yang sengit. Pada 2015, Indonesia memilih tawaran China berbanding cadangan pesaing dari Jepun, tertarik dengan janji Beijing mengenai aturan pembiayaan yang lebih fleksibel, perjanjian pemindahan teknologi dan peluang usaha sama yang tidak ditawarkan Tokyo. Jepun pada awalnya menawarkan pembiayaan pada kadar faedah 0.1 peratus menerusi rangka kerja antara kerajaan, namun pihak berkuasa Indonesia akhirnya memilih tawaran China walaupun kadar faedahnya lebih tinggi, dengan alasan kerahsiaan komersial dan pakej perkongsian menyeluruh yang ditawarkan Beijing. Luhut Binsar Pandjaitan, yang mengetuai jawatankuasa kereta api laju dari 2021 hingga 2023, antara pegawai yang menyokong perkongsian dengan China.

Pembinaan bermula pada 2016 dengan jangkaan bahawa kerja-kerja akan berjalan lancar, namun realitinya lebih rumit. Masalah pengambilan tanah membelenggu laluan itu sejak awal, sekali gus memerlukan rundingan yang rumit dengan pemilik hartanah di seluruh Jawa Barat yang padat penduduk. Pandemik COVID-19 kemudian mengganggu rantaian bekalan dan ketersediaan tenaga kerja, menyebabkan tarikh siap tertunda beberapa tahun. Apabila laluan itu akhirnya dibuka pada Oktober 2023, empat tahun lewat daripada jadual, projek itu sudah pun menjadi usaha infrastruktur paling mahal yang dilaksanakan di bawah diplomasi infrastruktur serantau China, mengatasi projek kereta api setanding di Laos, Ethiopia dan Kenya yang lazimnya menelan belanja antara $4 bilion hingga $6 bilion.

Di sebalik halangan itu, kereta api berkenaan menunjukkan kejayaan dari segi operasi dan jumlah penumpang. Perkhidmatan itu membawa 2.9 juta penumpang pada separuh pertama 2025, meningkat 10 peratus berbanding tempoh sama pada 2024. Masa perjalanan antara kedua-dua bandar itu dipendekkan daripada tiga jam kepada kira-kira 40 minit, sekali gus menawarkan kemudahan sebenar kepada penumpang ulang-alik. Namun, pencapaian operasi ini belum menghasilkan kemampanan kewangan, menyebabkan kerajaan terpaksa menangani jurang antara manfaat sosial dengan realiti fiskal.

Jalinan Korporat dan Kerugian yang Terus Bertambah

Projek itu beroperasi melalui struktur korporat yang kompleks dan menyukarkan penyelesaian hutang. KCIC menguruskan kereta api itu sebagai usaha sama antara PT Pilar Sinergi BUMN Indonesia (PSBI), konsortium empat syarikat milik negara Indonesia, dengan Beijing Yawan HSR Co Ltd, yang mewakili lima syarikat China. PSBI memegang 60 peratus saham manakala entiti China menguasai 40 peratus. Dalam konsortium Indonesia, KAI ialah pemegang saham terbesar dengan pegangan 58.53 peratus, sementara PT Wijaya Karya (WIKA), PT Jasa Marga dan PT Perkebunan Nusantara VII memegang baki ekuiti.

Aturan ini membawa kesan kewangan yang amat buruk kepada KAI, yang melaporkan kerugian sebanyak 951.48 bilion rupiah ($58.4 juta) pada separuh pertama 2025 sahaja akibat pendedahannya kepada Whoosh. Struktur hutang yang banyak bergantung pada pinjaman asing daripada seorang pemiutang mewujudkan risiko kredit tertumpu yang kini mengancam keupayaan KAI untuk melabur dalam pemodenan rangkaian kereta api yang lebih luas di seluruh kepulauan itu. Danantara memberi amaran bahawa jika KAI terus dibebani struktur hutang yang tidak menguntungkan daripada projek semasa, keupayaannya menyertai projek elektrifikasi kereta api pada laluan Jakarta-Cikampek, Jakarta-Sukabumi dan Jakarta-Rangkasbitung mungkin terjejas secara kekal.

Menteri Kewangan Purbaya Yudhi Sadewa secara terbuka menolak cadangan supaya liabiliti ini dipindahkan secara langsung kepada belanjawan negara (APBN), dengan alasan langkah sedemikian akan mewujudkan duluan berbahaya apabila kerugian sektor swasta menjadi tanggungan awam sedangkan keuntungan kekal di tangan swasta. Sebaliknya, Sadewa menyokong penggunaan dividen daripada syarikat milik negara yang disalurkan kepada Danantara, dianggarkan berjumlah 80 trilion rupiah, untuk membayar hutang infrastruktur itu. Langkah ini akan mengekalkan beban tersebut dalam lingkungan perusahaan negara dan bukannya hasil kerajaan am.

Strategi Penstrukturan Semula Mula Dibentuk

Pelan muktamad Danantara bertujuan menyusun semula tempoh dan struktur kewangan hutang itu tanpa menghapuskan obligasi asasnya. Dony Oskaria menegaskan bahawa hutang itu akan kekal dalam akaun, namun dengan syarat yang diubah suai bagi mengelakkan gangguan terhadap sektor kereta api Indonesia secara lebih meluas. Penstrukturan semula itu menyasarkan pelanjutan tempoh pembayaran balik pinjaman melepasi jadual semasa, kemungkinan pengurangan kadar faedah daripada julat semasa 2-3.4 peratus, serta penjelasan mengenai mata wang pembayaran balik bagi mengurangkan risiko kadar pertukaran.

Presiden Prabowo Subianto mengambil tanggungjawab secara langsung terhadap proses penyelesaian itu, dengan mengadakan mesyuarat kabinet terhad pada penghujung Oktober 2025 bagi menuntut tindakan segera. Presiden mengarahkan Menteri Penyelaras Hal Ehwal Ekonomi Airlangga Hartarto, Menteri Kewangan Sadewa dan Ketua Pegawai Eksekutif Danantara Rosan Roeslani mengira senario terbaik, termasuk pelanjutan tempoh pinjaman. Setiausaha Negara Prasetyo Hadi menyampaikan arahan presiden bahawa kerajaan mesti merangka skim yang memastikan kemampanan projek tanpa menjejaskan keupayaan fiskal.

Jangan risau tentang kecoh-kecoh mengenai Whoosh. Saya telah meneliti masalah ini, tiada isu. Saya bertanggungjawab sepenuhnya. Indonesia bukan negara kecil. Semuanya telah dikira.

Rundingan itu melibatkan pertimbangan diplomatik yang rumit. China kekal mempunyai kepentingan strategik yang besar terhadap kejayaan projek itu sebagai pameran teknologi kereta api berkelajuan tingginya di pasaran sedang pesat membangun. Dony Oskaria mengesahkan bahawa rakan kongsi China akan mengekalkan pegangan ekuiti mereka selepas penstrukturan semula, dan pasukan teknikal sedang membuat persiapan untuk berkunjung ke Beijing dalam masa terdekat bagi berunding secara langsung dengan China Development Bank atau pegawai Suruhanjaya Pembangunan dan Pembaharuan Negara. Purbaya Yudhi Sadewa berkata beliau mahu menjelaskan pihak berkuasa China yang akan menjadi rakan runding utama sebelum delegasi berlepas, bagi memastikan kerajaan tidak mengalami kerugian besar sepanjang rundingan.

Implikasi Serantau terhadap Diplomasi Infrastruktur China

Penstrukturan semula hutang Whoosh memberi kesan ke seluruh Asia Tenggara, apabila beberapa negara berdepan projek kereta api yang dibiayai China. Laluan Jakarta-Bandung ialah projek kereta api berkelajuan tinggi pertama di rantau ini yang siap, menjadikan hasil kewangannya sebagai rujukan bagi amalan pinjaman infrastruktur Beijing. Projek itu sudah menjadi bahan analisis tentang sama ada diplomasi kereta api China menghasilkan pembangunan mampan atau beban hutang yang tidak mampan.

Pengalaman di tempat lain menunjukkan rundingan sukar menanti. Thailand dan Malaysia telah menstruktur semula projek kereta api berkelajuan tinggi yang pada asalnya disokong pinjaman China, dengan mengurangkan kebergantungan kepada pembiayaan Beijing selepas pertikaian mengenai kemampanan hutang dan dakwaan rasuah. Filipina membatalkan tiga projek kereta api bernilai $5 bilion yang dibiayai pinjaman konsesi China pada 2023, ketika hubungan dua hala semakin merosot.

Laos memberikan gambaran yang perlu dijadikan iktibar. Kereta api China-Laos yang siap pada 2021 tidak menjana hasil mencukupi untuk membayar khidmat hutang, dan Bank Pembangunan Asia memberi amaran bahawa projek itu membawa risiko liabiliti luar jangka yang sangat besar bagi ekonomi negara yang lebih kecil itu. Kemboja terus meneruskan cadangan projek kereta api berkelajuan tinggi bernilai $4 bilion dengan sokongan China, manakala junta tentera Myanmar mencari pembiayaan bagi laluan Muse-Mandalay yang bermasalah walaupun ekonomi negara itu lumpuh.

Vietnam memerhati perkembangan ini dengan teliti. Hanoi meluluskan pinjaman China untuk projek kereta api konvensional di utara pada Februari dan bercita-cita membangunkan laluan kereta api berkelajuan tinggi utara-selatan bernilai $70 bilion. Keupayaan Indonesia mendapatkan syarat penstrukturan semula yang menguntungkan tanpa menyerahkan aset strategik tambahan berkemungkinan mempengaruhi pendekatan Vietnam dalam rundingan pembiayaan bagi cita-cita kereta apinya sendiri.

Projek Dibayangi Penelitian Rasuah

Proses penyelesaian kewangan itu menjadi lebih rumit apabila Suruhanjaya Pembanterasan Rasuah (KPK) melancarkan siasatan awal terhadap projek berkenaan pada awal 2025. Bekas menteri Mahfud MD membangkitkan kebimbangan awam tentang kos pembinaan yang mencecah kira-kira $52 juta bagi setiap kilometer, hampir tiga kali ganda projek setanding di China yang menelan belanja $17-18 juta bagi setiap kilometer.

Siasatan itu meneliti kemungkinan ketidakaturan dalam keputusan perolehan dan pembiayaan, termasuk pemilihan pembiayaan China pada kadar faedah 2-3.4 peratus berbanding pinjaman antara kerajaan Jepun yang ditawarkan pada kadar 0.1 peratus. Penyiasat sedang mengumpulkan bukti untuk menentukan sama ada dakwaan kerahsiaan komersial menyembunyikan layanan istimewa atau belanjawan yang dinaikkan. Tiada suspek rasmi dinamakan, namun siasatan itu menguji kesediaan KPK untuk meneliti projek lama yang dikaitkan dengan pentadbiran terdahulu.

Impian Pengembangan Menanti Kepastian Kewangan

Rancangan besar untuk melanjutkan laluan kereta api berkelajuan tinggi itu ke timur hingga ke Surabaya dan mungkin Banyuwangi masih bergantung pada penyelesaian krisis hutang semasa. Menteri Penyelaras Infrastruktur Agus Harimurti Yudhoyono mengesahkan bahawa kerajaan telah menggantung perancangan terperinci bagi sambungan itu sehingga struktur kewangan KCIC stabil. Beliau berkata mesyuarat telah diadakan bersama Kementerian Kewangan dan Danantara bagi memajukan penstrukturan semula serta perancangan sambungan tersebut.

Presiden Prabowo mengemukakan visi untuk menghubungkan Jawa melalui kereta api berkelajuan tinggi, sekali gus mengurangkan kesesakan lalu lintas dan pelepasan karbon sambil memendekkan masa perjalanan antara ibu negara dengan Jawa Timur kepada kira-kira tiga jam. Namun, Agus Harimurti Yudhoyono menegaskan bahawa menangani beban kewangan sedia ada perlu didahulukan berbanding pengembangan.

Lebih baik kita menangani masalah kewangan terlebih dahulu dan mengenal pasti penyelesaian terbaik sebelum meneruskan rancangan pembangunan seterusnya.

Sambungan itu memerlukan pelaburan tambahan yang besar melebihi komitmen semasa sebanyak $7.3 bilion, sekali gus menimbulkan persoalan mengenai mekanisme pembiayaan bagi segmen seterusnya. Pada awalnya, kerajaan membayangkan laluan itu akan sampai ke Surabaya, ibu kota Jawa Timur, namun Prabowo kemudian menyatakan hasrat untuk melanjutkannya lebih jauh ke timur hingga ke Banyuwangi, daerah paling timur di Jawa. Pegawai percaya bahawa jika perjalanan kereta api dari Jakarta ke Surabaya dapat diselesaikan dalam kira-kira tiga jam, hal itu akan mengubah peta pembangunan dan merangsang pertumbuhan ekonomi di sepanjang koridor kereta api. Namun, semua hasrat ini kekal sebagai teori sehingga beban hutang sedia ada distruktur semula secara mampan.

Perkara Utama

• Indonesia telah memuktamadkan pelan penstrukturan semula hutang bagi kereta api berkelajuan tinggi Whoosh bernilai $7.3 bilion. Butirannya akan diumumkan dalam tempoh dua minggu selepas perbincangan antara Danantara dengan Menteri Kewangan Purbaya Yudhi Sadewa.
• Projek itu menanggung hutang kira-kira $7 bilion, dengan 75 peratus terhutang kepada China Development Bank pada kadar faedah antara 2 peratus bagi pinjaman awal dengan 3.4 peratus bagi pembiayaan lebihan kos.
• Pengendali kereta api milik negara, KAI, menanggung kerugian $137 juta pada 2024 dan $58.4 juta pada separuh pertama 2025 akibat pegangan majoritinya sebanyak 58.53 peratus dalam konsortium pengendali PT PSBI.
• Presiden Prabowo Subianto mengarahkan para menteri menyelesaikan hutang itu tanpa bergantung sepenuhnya pada dana belanjawan negara. Beliau lebih mengutamakan dividen perusahaan negara atau pelanjutan tempoh pinjaman bagi mengelakkan duluan yang membolehkan keuntungan diswastakan sementara kerugian ditanggung negara.
• Suruhanjaya Pembanterasan Rasuah sedang menyiasat kemungkinan ketidakaturan dalam perolehan dan pemilihan pinjaman China berkadar faedah lebih tinggi berbanding pilihan Jepun yang lebih murah, ditawarkan pada kadar faedah 0.1 peratus.
• Rancangan melanjutkan laluan ke Surabaya dan Banyuwangi masih ditangguhkan sehingga penstrukturan semula hutang semasa selesai dan kewangan operasi stabil, dengan Menteri Agus Harimurti Yudhoyono menyelaras perancangan infrastruktur.
• China akan mengekalkan pegangan ekuiti sebanyak 40 peratus dalam projek itu selepas penstrukturan semula. Rundingan mengenai tempoh pembayaran balik, pengurangan kadar faedah dan mata wang bagi liabiliti bernilai $7 bilion masih berlangsung.