Timor-Leste menilai semula strategi Dana Petroleum ketika kebergantungan belanjawan meningkatkan risiko penyusutan

Hampir AS$19 bilion dalam simpanan, dengan tekanan untuk mengurangkan perbelanjaan

Timor-Leste sedang menilai cara melindungi Dana Petroleum yang bernilai hampir AS$19 bilion selepas satu seminar antarabangsa di Bangkok pada 6 dan 7 Oktober 2026 mencetuskan seruan baharu supaya disiplin fiskal diperketat. Menteri Kewangan Santina Cardoso berkata dana itu menyediakan kira-kira 80% daripada pembiayaan belanjawan negara, menjadikan kelangsungannya isu perbelanjaan awam dan pembangunan ekonomi, selain prestasi pelaburan.

Majlis Perundingan Dana Petroleum mengesyorkan pengurusan yang lebih berhemat dan berdisiplin untuk memelihara kewangan awam serta sumber bagi generasi akan datang. Perdana Menteri Xanana Gusmão menyertai mesyuarat itu, yang dianjurkan Kementerian Kewangan dan Bank Pusat Timor-Leste (BCTL) semasa lawatan rasmi beliau ke Thailand.

Amaran itu mempunyai penanda aras rasmi yang jelas. Memorandum penerangan yang mengiringi cadangan pindaan hutang awam PPL No. 30/VI(3.ª), yang diterbitkan menerusi Parlimen Negara, menyatakan Kementerian Kewangan menganggarkan dana itu boleh habis sepenuhnya menjelang 2037 jika pengeluaran diteruskan pada kadar yang sama. Cadangan itu akan meminda Undang-Undang No. 13/2011 bertarikh 28 September, yang mengawal hutang awam.

Namun, Cardoso berkata prestasi dana itu lebih baik daripada unjuran terdahulu: hasil petroleum dan pendapatan pelaburan melebihi jangkaan, manakala pengeluaran lebih rendah daripada ramalan. Ini meninggalkan kerajaan dengan dua hakikat yang perlu diselaraskan. Rizab kewangannya lebih kukuh daripada yang dijangka, namun perbelanjaan telah melebihi penanda aras pengeluaran mampan selama bertahun-tahun.

Perbincangan di Bangkok tidak mengumumkan had pengeluaran baharu, peruntukan pelaburan yang diterima pakai atau jadual perubahan fiskal. Sebaliknya, kerajaan berkata pihaknya sedang meneliti pilihan bagi peralihan beransur-ansur berpandukan peraturan dan prinsip sedia ada dana itu.

Perkara yang dibincangkan di Bangkok

Hari pertama meneliti kemampanan dana, projek yang dibiayai menggunakan sumbernya, sumbangan projek berkenaan kepada matlamat dana dan strategi fiskal. Hari kedua tertumpu pada pengurusan pelaburan, risiko dan pulangan. Secara bersama, perkara-perkara ini menghubungkan keputusan tentang portfolio kewangan dengan keputusan mengenai jumlah perbelanjaan negara.

Cardoso menggesa kajian lanjut dan model ekonomi terkini bagi menyokong penyediaan dan pelaksanaan Belanjawan Am Negara. Majlis Perundingan turut meneliti prestasi pelaburan, perbelanjaan awam tahunan dan kesan pelaksanaan belanjawan terhadap pendapatan dana. Nasihatnya merangkumi pilihan untuk menambah baik pengurusan, bukan sekadar mengenal pasti risiko.

Pakar dari Australia dan Norway berkongsi pengalaman dalam pengurusan dana berdaulat dan kemampanan kewangan. Para peserta turut bertukar pengalaman dengan pakar dan institusi dari Thailand serta Bank Negara Malaysia. Pembentangan menyentuh keutamaan pelaburan negara dan cara menggerakkan modal untuk pembangunan dalam jangka panjang.

Delegasi itu terdiri daripada Timbalan Perdana Menteri Mariano Assanami Sabino, Timbalan Menteri Hal Ehwal ASEAN Milena Rangel, duta Timor-Leste ke Thailand dan Ketua Staf Perdana Menteri Elizabeth Exposto. Kehadiran mereka meletakkan perbincangan teknikal itu dalam konteks keputusan kerajaan yang lebih luas tentang pembangunan dan hubungan serantau.

Cara peraturan pendapatan mampan berfungsi

Profil Dana Petroleum yang diterbitkan oleh Forum Antarabangsa Dana Kekayaan Berdaulat menerangkan kerangka perundangannya. Dana itu ditubuhkan di bawah Undang-Undang No. 9/2005 bertarikh 3 Ogos, yang kemudiannya dipinda melalui Undang-Undang No. 12/2011 bertarikh 28 September. Dana itu melaksanakan Artikel 139 Perlembagaan, yang mewajibkan penggunaan sumber asli secara saksama dan pembentukan rizab kewangan daripada eksploitasi sumber berkenaan.

Dana itu ialah akaun Kementerian Kewangan yang disimpan di BCTL. Hasil petroleum dimasukkan ke dalamnya sebelum pemindahan dibuat kepada belanjawan negara. Pemindahan itu berpandukan Anggaran Pendapatan Mampan (ESI), yang ditetapkan pada 3% daripada keseluruhan kekayaan petroleum.

Kekayaan petroleum merangkumi baki dana dan nilai semasa hasil petroleum masa depan yang dijangka. Nilai semasa menggambarkan nilai penerimaan pada masa depan pada hari ini. Oleh itu, penanda aras itu bukan sekadar 3% daripada tunai dan pelaburan yang kini berada dalam dana.

Sebagai gambaran skala, 3% daripada baki AS$19 bilion ialah AS$570 juta. Pengiraan itu sekadar ilustrasi, bukan anggaran rasmi ESI, kerana formula undang-undang turut merangkumi penerimaan masa depan yang dijangka. Perbezaan ini penting apabila membandingkan saiz dana dengan keperluan belanjawan.

Dana itu hanya melabur dalam aset kewangan antarabangsa, dengan matlamat memperoleh pulangan benar sebanyak 3% dalam jangka panjang. Pulangan benar mengukur keuntungan selepas mengambil kira inflasi. Sasaran pelaburan dan penanda aras pengeluaran kedua-duanya menggunakan angka 3%, tetapi membawa tujuan berbeza: satu berkaitan prestasi portfolio, manakala satu lagi menjadi panduan bagi perbelanjaan mampan.

Profil institusi itu turut mengakui bahawa usaha mendapatkan pulangan pelaburan memerlukan penerimaan turun naik dalam tempoh lebih singkat. Tahun pasaran yang kukuh boleh meningkatkan baki dana tanpa membuktikan bahawa kadar pengeluaran yang sama akan kekal mampu ditanggung ketika keadaan merosot.

Kebergantungan belanjawan tinggi berdasarkan beberapa ukuran

Cadangan hutang awam itu menyatakan Dana Petroleum membiayai secara tetap lebih 70% perbelanjaan belanjawan negara sepanjang dekad lalu. Dokumen itu mengaitkan kebergantungan berkenaan dengan pengeluaran melebihi ESI dan berhujah bahawa sumber hasil belanjawan perlu dipelbagaikan.

Angka kira-kira 80% yang disebut Cardoso merujuk kepada kebergantungan pembiayaan yang dibincangkan dalam seminar di Bangkok. Bekas Menteri Kewangan Rui A. Gomes, yang memegang jawatan dari 2018 hingga 2023, menganggarkan pemindahan daripada dana itu membiayai kira-kira 73% belanjawan 2025. Angka-angka ini merujuk kepada tempoh dan rumusan berbeza, jadi ia tidak wajar dianggap sebagai siri tepat yang menunjukkan peningkatan tujuh mata peratusan.

Gomes meletakkan permulaan pengeluaran berulang yang melebihi pendapatan mampan pada 2008. Dalam analisis Januari 2025, profesor emeritus Universiti Deakin Damien Kingsbury turut berkata pengeluaran mampan telah dilebihi hampir setiap tahun sejak 2008–09. Analisisnya meletakkan pengeluaran pada 2023 pada paras 88% daripada keluaran dalam negara kasar (KDNK).

Bahagian belanjawan dan bahagian KDNK mengukur perkara yang berbeza. Ukuran pertama menunjukkan sejauh mana pembiayaan kerajaan bergantung pada dana itu; ukuran kedua membandingkan pengeluaran dengan saiz ekonomi. Kedua-duanya menunjukkan kebergantungan yang tinggi, tetapi peratusannya tidak boleh saling menggantikan.

Gomes menyatakan belanjawan awal 2026 berjumlah AS$2.29 bilion, berbanding AS$2.6 bilion pada 2025. Ini merupakan pengurangan AS$310 juta, atau kira-kira 12%. Tambahan AS$101.1 juta lagi diluluskan pada Jun 2026, terutamanya bagi menangani kenaikan harga bahan api antarabangsa. Oleh itu, pengurangan awal tersebut tidak menghapuskan keperluan untuk pembiayaan tambahan sepanjang tahun.

Mengapa unjuran penyusutan berbeza

Anggaran Kementerian Kewangan menjelang 2037 dalam cadangan hutang awam itu bergantung pada andaian bahawa pengeluaran dikekalkan pada tahap yang sama. Penilaian berasingan terhadap anggaran Gomes meletakkan risiko sekitar 2034 jika pengeluaran melebihi ESI berterusan. Analisis Kingsbury pada Januari 2025 pula mengunjurkan dana itu habis pada separuh kedua dekad berikutnya jika perbelanjaan diteruskan pada tahap yang sama.

Ini ialah anggaran yang berbeza, bukannya tarikh luput yang dipersetujui. Unjuran 2034 dan 2037 berbeza tiga tahun, dan andaian asasnya tidak diperincikan secukupnya untuk menyelaraskan perbezaan itu. Pulangan pelaburan, perbelanjaan, inflasi dan hasil petroleum masa depan semuanya mempengaruhi kadar penyusutan rizab.

Gomes melaporkan baki kira-kira AS$18.75 bilion pada Mei 2026, manakala laporan seminar di Bangkok menyebut hampir AS$19 bilion pada Oktober. Angka itu merujuk kepada tarikh berbeza dan dibundarkan pada tahap yang berbeza. Ia tidak membuktikan peningkatan tepat antara Mei dengan Oktober.

Menurut laporannya, baki pada akhir 2024 juga berjumlah kira-kira AS$18.3 bilion, dengan pulangan pelaburan 6.8% pada tahun itu, selepas 9.99% pada 2023. Beliau berhujah bahawa pemindahan kepada belanjawan menyerap sebahagian besar keuntungan pelaburan.

Kenyataan Cardoso bahawa hasil melebihi unjuran tidak bercanggah dengan kebimbangan itu. Dana boleh mengatasi ramalan tetapi masih berdepan risiko kehabisan akhirnya jika pengeluaran terus menghakis asetnya. Hasil yang lebih baik memberi lebih ruang untuk penyesuaian; dengan sendirinya, ia tidak membuktikan bahawa perbelanjaan semasa mampan.

Peralihan selepas Bayu-Undan

Penghujung pengeluaran komersial di Bayu-Undan mengubah persamaan pembiayaan. Gomes meletakkan tarikh peristiwa itu pada 4 Jun 2025 dan menggambarkan tempoh selepasnya sebagai peralihan daripada pendapatan petroleum semasa kepada pergantungan pada pendapatan pelaburan dana dan aset terkumpulnya.

Terdapat perbezaan dalam cara kronologi itu dihuraikan. Analisis Kingsbury pada Januari 2025 merujuk kepada medan minyak Laut Timor yang tidak lagi menghasilkan pendapatan, manakala Gomes menyatakan pengeluaran komersial Bayu-Undan berakhir pada Jun 2025. Kenyataan-kenyataan itu tidak seharusnya ditafsirkan sebagai penetapan tarikh akhir yang sama bagi semua hasil petroleum.

Peristiwa utama berikut menunjukkan perkembangan perdebatan semasa:

• 2005: Timor-Leste menubuhkan Dana Petroleum dan kerangka untuk memelihara kekayaan petroleum.
• Sejak 2008–09: Pengeluaran melebihi penanda aras mampan dalam kebanyakan tahun, menurut Gomes dan Kingsbury.
• 2024: Timor GAP memperoleh kepentingan 16.74% dalam konsortium Bayu-Undan, menurut Gomes.
• 4 Jun 2025: Pengeluaran komersial Bayu-Undan berakhir, menurut Gomes.
• Jun 2026: Penambahan belanjawan sebanyak AS$101.1 juta diluluskan.
• 6–7 Oktober 2026: Seminar di Bangkok meneliti kemampanan fiskal dan strategi pelaburan.

Gomes turut menyebut kemungkinan penggunaan baharu Bayu-Undan melalui penangkapan dan penyimpanan karbon. Projek yang dicadangkan itu boleh menyimpan kira-kira 10 juta tan karbon dioksida setiap tahun, tetapi daya majunya bergantung pada keputusan pelaburan muktamad dan kontrak. Kapasiti penyimpanan yang berpotensi tidak sama dengan pendapatan kerajaan yang telah terjamin.

Greater Sunrise bukan hasil belanjawan yang terjamin

Greater Sunrise kekal penting dalam jangkaan pendapatan petroleum masa depan. Analisis Kingsbury menyatakan Timor-Leste memiliki 56.6% kepentingan dalam projek itu dan menghuraikan pertikaian sama ada gas patut diproses di Australia atau di kemudahan yang dicadangkan di pantai selatan Timor-Leste.

Analisis itu menyatakan bahagian hasil huluan Timor-Leste ialah 80% jika pemprosesan dilakukan di Australia dan 70% jika dilakukan di Timor-Leste. Peruntukan hasil itu berbeza daripada pegangan pemilikan. Kingsbury turut menyebut tawaran Australia pada penghujung 2024 untuk meningkatkan bahagian penerimaan Timor-Leste kepada 90%, dengan bahagian Australia disalurkan kepada dana pembangunan khusus.

Angka-angka itu menggambarkan aturan dan tawaran yang dibincangkan ketika itu, bukannya hasil yang disahkan dalam seminar di Bangkok. Kingsbury berkata projek itu masih terbantut pada akhir 2024; Gomes juga menyifatkannya belum mempunyai keputusan muktamad dalam penilaian beliau yang lebih terkini.

Gomes memetik unjuran kerajaan bahawa cukai dan royalti daripada Greater Sunrise boleh melebihi AS$78 bilion. Analisis Kingsbury pula merujuk kepada gas bernilai lebih AS$33 bilion. Angka-angka ini mengukur perkara yang berbeza dan tidak boleh dibandingkan secara langsung. Kedua-duanya juga tidak sama dengan wang yang sudah tersedia untuk perbelanjaan belanjawan tahunan.

Isu praktikalnya ialah masa. Projek petroleum baharu mungkin menjana hasil pada masa depan, tetapi peralihan fiskal perlu mengurus pengeluaran sebelum hasil sedemikian diterima. Laporan seminar itu tidak menyatakan tarikh pengeluaran yang disahkan atau keputusan pelaburan muktamad.

Kualiti perbelanjaan sama penting dengan had perbelanjaan

Laporan perbelanjaan awam Bank Dunia bertarikh 13 Februari 2025, berjudul Laporan Ekonomi Timor-Leste: Mengubah Perbelanjaan Awam untuk Pertumbuhan Tinggi, memberikan gambaran tentang cabaran pembangunan. Perbelanjaan awam purata 85% daripada KDNK antara 2013 dengan 2023, manakala pertumbuhan KDNK tahunan purata 1.3%.

Laporan itu turut menyatakan 42% penduduk hidup di bawah garis kemiskinan negara. Analisis akademik Kingsbury memberikan ukuran lain: lebih satu perempat penduduk mengalami kemiskinan mutlak, hampir separuh mengalami kemiskinan multidimensi dan hampir separuh kanak-kanak bawah lima tahun mengalami bantut tumbesaran. Perbezaan takrif kemiskinan dan tempoh rujukan bermakna angka-angka ini tidak boleh saling menggantikan.

Bernard Harborne, wakil negara Bank Dunia bagi Timor-Leste, menggesa perbelanjaan yang memberikan hasil ekonomi lebih kukuh:

Timor-Leste berada pada titik penting. Untuk mewujudkan pekerjaan dan merangsang pertumbuhan, negara ini disaran meningkatkan kecekapan perbelanjaan dan mempelbagaikan ekonominya.

Bank Dunia mengesyorkan supaya pematuhan kepada ESI dicapai secara beransur-ansur, kutipan cukai dipertingkat dan sumber daripada program tidak berkesan disalurkan semula kepada infrastruktur, pendidikan dan kesihatan. Bank itu turut menggesa penambahbaikan perolehan, pengurusan pelaburan awam yang lebih mantap dan pengurangan kelewatan projek.

Saranan ini memperkukuh hujah Cardoso bahawa kemampanan juga merupakan isu pembangunan. Mengurangkan pengeluaran melindungi rizab, manakala perbelanjaan yang lebih berkesan boleh mengukuhkan ekonomi dan keupayaannya menjana hasil di luar sektor petroleum.

Perkara yang perlu diselesaikan dalam peralihan fiskal beransur-ansur

Kerajaan berkata sumber dana itu mahu digunakan untuk menyokong sektor produktif, mempelbagaikan ekonomi dan mengurangkan kebergantungan pada petroleum. Angka Gomes menggambarkan skala cabaran itu: eksport bukan petroleum berjumlah kira-kira AS$35 juta hingga AS$36 juta, berbanding import barangan keperluan sekitar AS$900 juta setahun. Berdasarkan angka itu, nilai import kira-kira 25 hingga 26 kali ganda nilai eksport bukan petroleum, walaupun kedua-dua kategori tersebut tidak membentuk imbangan perdagangan yang lengkap.

Cadangan pindaan hutang awam itu mengenal pasti bon Perbendaharaan dan bil Perbendaharaan sebagai instrumen pembiayaan yang berpotensi serta menyatakan kerajaan berturut-turut telah berniat untuk menerbitkannya. Ini ialah bentuk pinjaman. Instrumen tersebut boleh mempelbagaikan sumber pembiayaan, tetapi perlu dibayar balik dan tidak dapat menggantikan keperluan untuk meningkatkan hasil berulang.

Butiran tadbir urus juga perlu diteliti. Gabenor BCTL Hélder Lopes menyebut Majlis Pelaburan yang menasihati menteri kewangan, dengan tiga pakar BCTL dan bengkel tahunan. Cardoso pula menyebut seminar Majlis Perundingan yang lazimnya diadakan dua kali setahun, sekali di dalam negara dan sekali di luar negara. Laporan-laporan itu menggunakan nama majlis dan kekerapan mesyuarat yang berbeza; tidak dapat dipastikan bahawa huraian tersebut merujuk kepada badan atau jadual yang sama.

Keputusan substantif seterusnya melibatkan kadar pengurangan pengeluaran, perbelanjaan yang perlu dilindungi, langkah meningkatkan hasil dalam negeri dan risiko pelaburan. Laporan seminar itu tidak mengumumkan tarikh akhir untuk menerima pakai strategi yang disemak, menerbitkan sekuriti Perbendaharaan atau mencapai laluan pengeluaran mampan yang baharu.

Pilihan utama sudah jelas: gunakan baki yang lebih kukuh daripada jangkaan untuk menyokong peralihan terancang, sambil tidak menganggap keuntungan pasaran atau projek petroleum yang belum disahkan akan menampung keperluan belanjawan selama-lamanya.

Perkara Utama

• Dana Petroleum Timor-Leste dilaporkan bernilai hampir AS$19 bilion semasa seminar di Bangkok pada 6–7 Oktober 2026.
• Menteri Kewangan Santina Cardoso berkata dana itu menyediakan kira-kira 80% daripada pembiayaan belanjawan negara.
• Majlis Perundingan mengesyorkan disiplin yang lebih tinggi, sementara kerajaan menilai peralihan fiskal beransur-ansur.
• Cadangan hutang awam memetik anggaran Kementerian Kewangan bahawa dana itu akan habis menjelang 2037 jika pengeluaran tidak berubah; penilaian berasingan meletakkan risiko sekitar 2034.
• Anggaran Pendapatan Mampan ialah 3% daripada keseluruhan kekayaan petroleum, termasuk penerimaan petroleum masa depan yang dijangka.
• Bank Dunia mengesyorkan perbelanjaan yang lebih baik, kutipan cukai yang lebih mantap dan pematuhan beransur-ansur kepada peraturan pendapatan mampan.
• Laporan seminar itu tidak mengumumkan had pengeluaran baharu, tarikh akhir pembaharuan atau tarikh pengeluaran Greater Sunrise yang disahkan.