Malaysia akan Usulkan Rangka Kerja Tindak Balas Jerebu ASEAN ketika Jarak Penglihatan Rendah Menghalang Pesawat Pemadam Kebakaran

Tiga helikopter ditawarkan, tetapi asap menghalang penerbangan

Malaysia merancang untuk mengemukakan cadangan tidak rasmi pada mesyuarat menteri ASEAN pada 14 November bagi memperkukuh kerjasama menangani jerebu rentas sempadan, ketika jarak penglihatan kurang daripada 50 meter menghalang pesawat daripada sampai ke lokasi kebakaran di Indonesia dengan selamat.

Menteri Luar Mohamad Hasan memberitahu Dewan Rakyat ketika perbahasan Rang Undang-Undang Perbekalan 2027 bahawa Malaysia bersedia menghantar anggota bomba dan tiga helikopter untuk membantu Indonesia. Namun, asap tebal dan keadaan penerbangan berbahaya menghalang bantuan itu. Oleh itu, masalah segera ini bersifat diplomatik dan praktikal: negara-negara perlu bersetuju mengenai bantuan, dan kru mesti dapat sampai ke lokasi kebakaran dengan selamat.

Mohamad bercadang mengemukakan kertas tidak rasmi, iaitu dokumen perbincangan tidak formal yang membolehkan kerajaan menilai cadangan sebelum mendapatkan persetujuan rasmi. Oleh sebab agenda mesyuarat sudah ditetapkan, langkah ini membolehkan Malaysia membangkitkan isu tersebut tanpa mengemukakannya sebagai keputusan ASEAN yang dipersetujui. Menteri-menteri akan membincangkan cadangan itu terlebih dahulu, dan pemimpin negara akan dilibatkan kemudian jika perlu.

Malaysia mahu isu jerebu ditangani dalam kerangka tindak balas bencana alam ASEAN, menjelang sidang kemuncak ke-49 blok itu di Manila pada November. Cadangan itu dikemukakan ketika asap daripada kebakaran di Sumatera dan Kalimantan, Indonesia, menjejaskan negara jiran, menyebabkan sekolah ditutup dan mendedahkan kelemahan keupayaan rantau ini untuk merealisasikan tawaran bantuan.

ASEAN sudah mempunyai perjanjian khusus mengenai jerebu, termasuk peraturan bantuan kecemasan. Inisiatif Malaysia bertujuan mendapatkan kerjasama yang lebih jelas melalui aturan tindak balas bencana, di samping perjanjian sedia ada itu, bukannya memulakan tindakan serantau dari awal.

Perkara yang mahu dipertimbangkan oleh menteri

Mohamad berkata cadangan itu akan dibawa kepada pegawai kanan dan menteri luar ASEAN. Matlamatnya adalah mewujudkan kerangka yang lebih jelas supaya negara anggota dapat saling membantu apabila kebakaran hutan dan jerebu berlaku, khususnya pada suku kedua dan ketiga tahun ini.

Ketika menjelaskan cadangan penggunaan aturan bencana, Mohamad menghuraikan jurang yang mahu ditangani oleh para menteri:

Kita sudah mempunyai mekanisme ASEAN untuk bencana alam, tetapi jerebu tidak termasuk atau diklasifikasikan sebagai bencana alam," katanya. "Jadi, inilah antara isu yang akan saya bangkitkan sendiri dalam mesyuarat dengan rakan sejawatan.

Sistem tindak balas bencana ASEAN berpengalaman menyelaras anggota, peralatan dan bantuan kemanusiaan. Malaysia mahu memanfaatkan pengalaman itu untuk kecemasan jerebu, termasuk melalui Pusat Penyelarasan ASEAN bagi Bantuan Kemanusiaan dalam Pengurusan Bencana.

Prosedur terperinci kerangka yang dicadangkan serta sebarang tarikh keputusan selepas perbincangan November belum diumumkan. Menteri-menteri perlu mempertimbangkan kesesuaian inisiatif itu dengan institusi jerebu sedia ada dan keperluan mendapatkan persetujuan negara yang terjejas terhadap bantuan luar.

Perjanjian sedia ada sudah memperuntukkan bantuan

Perjanjian jerebu ASEAN, yang ditandatangani pada 2002 dan berkuat kuasa sejak 2003, menetapkan cara negara boleh memohon dan memberikan bantuan. Indonesia meratifikasikannya pada 2014.

Artikel 12 membolehkan negara yang berdepan kebakaran tanah atau hutan, atau jerebu yang berpunca daripadanya, memohon bantuan secara langsung daripada anggota lain atau melalui Pusat ASEAN. Negara itu juga boleh mendapatkan bantuan negara lain atau organisasi antarabangsa jika sesuai. Negara yang menerima permohonan perlu segera memaklumkan sama ada mampu membantu serta menjelaskan skop dan syarat bantuannya.

Persetujuan merupakan perkara utama. Bantuan memerlukan permohonan dan persetujuan negara yang memintanya, atau penerimaan oleh negara berkenaan apabila kerajaan lain menawarkan bantuan. Pesawat dan anggota bomba tidak boleh dihantar begitu sahaja ke wilayah negara lain.

Artikel 5 menubuhkan pusat penyelarasan jerebu dan menetapkan bahawa pihak berkuasa negara bertanggungjawab terlebih dahulu memadamkan kebakaran. Selepas mengisytiharkan darurat, mereka boleh memohon bantuan daripada pusat itu. Lampiran perjanjian turut menetapkan tanggungjawab pusat berkenaan untuk segera menyampaikan permohonan bantuan dan menyelaraskan bantuan apabila diminta atau ditawarkan.

Joanne Lin, felo kanan dan penyelaras Pusat Kajian ASEAN di ISEAS – Institut Yusof Ishak, berkata syarat persetujuan yang sama turut terpakai pada saluran tindak balas bencana yang sedang dipertimbangkan Malaysia:

"Di bawah kerangka tindak balas bencana ASEAN, bantuan hanya boleh digerakkan atas permintaan atau dengan persetujuan negara yang terjejas, dan perkara ini tidak mungkin berubah," tambahnya.

Mengapa sumber pemadaman kebakaran tidak selalu dapat sampai ke lokasi kebakaran

Indonesia telah mengerahkan lebih 16,000 anggota, pesawat dan helikopter pemadam kebakaran, menurut Timbalan Perdana Menteri Malaysia Ahmad Zahid Hamidi. Mohamad pula menyebut armada Indonesia yang terdiri daripada tiga hingga empat pesawat dan 34 helikopter, yang operasinya terhad akibat jarak penglihatan yang rendah.

Cadangan sumbangan tiga helikopter Malaysia berdepan bahaya yang sama. Apabila jarak penglihatan kurang daripada 50 meter, juruterbang mempunyai ruang yang sangat terhad untuk mengenal pasti bentuk muka bumi, halangan atau pesawat lain. Mohamad berkata pasukan bantuan Jepun juga telah berundur kerana sukar mengakses lokasi kebakaran.

Lokasi terpencil menimbulkan masalah tambahan. Sesetengah kebakaran berlaku jauh di pedalaman, dengan sumber air yang terhad, manakala yang lain melibatkan tanah gambut. Gambut ialah lapisan tebal bahan tumbuhan yang separa mereput dan boleh terbakar di bawah permukaan, menyebabkan kebakaran sukar dicapai dan dipadamkan.

Zahid berkata keadaan awan yang tidak sesuai turut menghalang pembenihan awan. Teknik itu bertujuan merangsang hujan daripada awan sedia ada yang sesuai; ia memerlukan keadaan cuaca yang tepat serta keadaan penerbangan yang selamat. Lebih banyak pesawat sahaja tidak dapat mengatasi kedua-dua kekangan itu.

Jemaah Menteri Malaysia membincangkan bantuan sebelum Zahid mengulangi tawaran tersebut, dan komunikasi antara kedua-dua kerajaan telah dimulakan pada peringkat tertinggi. Mohamad juga mengarahkan Ketua Setiausaha Kementerian Luar untuk mengatur mesyuarat penyelarasan mengenai sokongan praktikal kepada Indonesia.

Diplomasi Oktober menuju rundingan November

Malaysia meneruskan perbincangan dua hala sambil menyediakan cadangan serantaunya. Perdana Menteri Anwar Ibrahim membincangkan kebakaran itu dengan Presiden Indonesia Prabowo Subianto, yang bersetuju mengambil langkah yang perlu, menurut Anwar.

Perkembangan yang diumumkan kepada umum menunjukkan bagaimana tawaran bantuan, langkah perundangan dan perbincangan serantau bergerak seiring:

• 12 Oktober: Mohamad berkata Malaysia akan mencadangkan penggunaan kerangka tindak balas bencana ASEAN bagi menangani jerebu dalam mesyuarat pada November.
• 15 Oktober: Mohamad berkata Malaysia mengutamakan diplomasi dan tidak merancang tindakan undang-undang atau nota diplomatik.
• 16 Oktober: Singapura berkata negara itu telah menawarkan bantuan pemadaman kebakaran awam dan pembenihan awan. Agensi Sekitaran Kebangsaan Singapura turut mengeluarkan notis langkah pencegahan kepada tujuh syarikat Indonesia.
• 21 Oktober: Malaysia berkata Jakarta bersetuju menerima bantuan pemadaman kebakaran untuk Sumatera dan Kalimantan, dengan aturan masih diselaraskan.
• 22 Oktober: Kementerian Luar Indonesia berkata tawaran bantuan sedang dipertimbangkan berdasarkan keadaan di lapangan, tanpa mengesahkan penerimaan tawaran tertentu.
• 14 November: Malaysia merancang mengemukakan cadangan tidak rasminya pada mesyuarat menteri ASEAN.

Pengumuman Malaysia pada 21 Oktober bahawa tawaran itu diterima disusuli kenyataan Indonesia yang lebih umum pada hari berikutnya. Aturan operasi masih diselaraskan, sementara keadaan penerbangan yang tidak selamat terus mengehadkan pengerahan bantuan.

Sekolah dan isi rumah menanggung kesan gangguan

Malaysia mengarahkan sekolah ditutup di Melaka, Negeri Sembilan, Selangor, Kuala Lumpur dan Putrajaya apabila jerebu semakin buruk. Ratusan sekolah di Sarawak juga ditutup pada bulan sebelumnya akibat pencemaran dari Kalimantan yang berjiran.

Sarawak dan Lembah Klang terletak pada laluan asap dari titik panas di Indonesia. Episod lebih luas itu turut menjejaskan Brunei, Singapura dan sebahagian Filipina, termasuk kemerosotan kualiti udara di Metro Manila. Kesannya melangkaui lokasi setiap kebakaran kerana angin membawa asap merentasi sempadan negara.

Yang di-Pertua Negeri Sarawak Wan Junaidi Tuanku Jaafar memberi amaran bahawa Indeks Pencemaran Udara negeri itu boleh mencecah 800 di beberapa tempat. Amaran itu merujuk kepada kemungkinan keadaan bertambah buruk. Indeks melebihi 500 boleh mencetuskan langkah kecemasan yang menjejaskan sekolah serta operasi kerajaan dan perniagaan yang tidak penting.

Zahid menekankan kebimbangan kesihatan, khususnya bagi mereka yang mempunyai masalah berkaitan alahan. Penutupan sekolah juga memaksa keluarga mengatur semula penjagaan anak dan mengganggu pembelajaran di bilik darjah, menjadikan perbincangan diplomatik itu memberi kesan serta-merta terhadap kehidupan harian.

Pelan hala tuju ASEAN sendiri mengaitkan dasar jerebu dengan sasaran negara bagi PM2.5, iaitu zarah halus di udara yang berukuran 2.5 mikrometer atau kurang. Zarah ini cukup kecil untuk masuk jauh ke dalam paru-paru, sekali gus menjelaskan mengapa asap boleh menimbulkan risiko kesihatan jauh dari lokasi kebakaran.

Komitmen ASEAN menjelang 2030

ASEAN menerima pakai Pelan Hala Tuju Bebas Jerebu Kedua pada Persidangan Pihak-Pihak ke-18 bagi perjanjian jerebu di Vientiane pada 23 Ogos 2023. Pelan itu menetapkan visi rantau bebas daripada jerebu rentas sempadan menjelang 2030, selepas sasaran 2020 tidak tercapai.

Pelan hala tuju itu menyeru agar operasi pusat penyelarasan jerebu diperkukuh, prosedur tindak balas kecemasan bersama ditambah baik dan keupayaan pemantauan negara dipertingkat. Ia juga menggalakkan hubungan lebih rapat antara pihak berkuasa jerebu dengan sektor pertanian, perhutanan dan kesihatan. Komitmen ini menyediakan program sedia ada untuk menilai cadangan baharu Malaysia.

Sasaran utamanya ialah mengurangkan kejadian jerebu secara berterusan dan mencapai kemajuan ke arah sasaran kualiti udara PM2.5 negara. Langkah pemantauan yang dicadangkan lebih khusus: tiada hari pada Tahap Amaran 3 selama dua tahun berturut-turut menjelang 2030, pengurangan tahunan sekurang-kurangnya 5% bagi titik panas dan hari pada Tahap Amaran 2 atau lebih tinggi, serta pengurangan tahunan 10% kawasan terbakar berbanding purata 2019–2023.

Bagi beberapa ukuran, pelan hala tuju itu menggunakan purata tiga tahun untuk mengambil kira perubahan keadaan iklim. Ini membolehkan kerajaan menilai kemajuan merentas musim kering yang berbeza, bukannya menilai kejayaan berdasarkan satu tahun basah atau kering sahaja.

Menteri alam sekitar dan jawatankuasa yang menyokong perjanjian itu bermesyuarat sekurang-kurangnya sekali setahun. Kumpulan pemandu selatan menghimpunkan Brunei, Indonesia, Malaysia, Singapura dan Thailand, manakala kumpulan Mekong berasingan menangani musim kebakaran yang berbeza di rantau utara.

Pelaksanaan institusi pusat jerebu diteruskan dalam beberapa peringkat. Sebuah pusat dirasmikan di Jakarta pada April, manakala perjanjian penubuhannya ditandatangani pada Mei 2025. Pada Jun 2026, pusat itu masih disifatkan belum beroperasi sepenuhnya, dan laporan kemudian menyatakan perjanjian asasnya belum berkuat kuasa. Memperkukuh keupayaan praktikalnya kekal sebagai sebahagian daripada usaha dalam pelan hala tuju.

Diplomasi dan penguatkuasaan bergerak melalui saluran berbeza

Mohamad menolak tindakan undang-undang serta-merta atau nota diplomatik berhubung jerebu semasa, dan menyifatkan langkah terakhir itu sebagai pilihan terakhir. Malaysia berkata pendekatan berperingkat sedang diambil untuk melindungi kesihatan awam sambil mengekalkan hubungan dengan Indonesia.

Pada masa sama, Timbalan Menteri Sumber Asli dan Kelestarian Alam Syed Ibrahim Syed Noh berkata Malaysia boleh memperkenalkan undang-undang jerebu rentas sempadan, tertakluk pada proses yang diperlukan dan kelulusan Parlimen. Sebarang undang-undang perlu disokong bukti yang mencukupi bagi mengenakan penalti.

Penyiasat perlu mengenal pasti lokasi kebakaran, pemilik tanah, pihak yang mengusahakan tanah itu dan kaitan antara kebakaran tertentu dengan pencemaran merentasi sempadan. Imej satelit boleh menunjukkan titik panas, tetapi rekod pemilikan dan bukti tentang pihak yang mengawal aktiviti di lapangan mungkin berada di negara lain.

Akta Pencemaran Jerebu Rentas Sempadan Singapura, yang digubal pada 2014, membenarkan denda terkumpul sehingga S$2 juta bagi kesalahan tertentu. Namun, tiada pendakwaan atau sabitan di bawah akta itu yang disahkan kepada umum. Daripada enam syarikat Indonesia yang menerima notis selepas jerebu 2015, siasatan terhadap dua syarikat telah ditutup dan empat lagi masih berjalan pada 2021.

Dalam episod semasa, Singapura mengeluarkan notis langkah pencegahan kepada 10 syarikat Indonesia secara berperingkat. Pada 23 Oktober, negara itu turut mengeluarkan notis kepada 10 syarikat yang berdaftar di Singapura, termasuk Wilmar International dan Asia Pulp & Paper. Kementerian Alam Sekitar Indonesia pula berkata pihaknya sedang menyiasat 19 syarikat yang berkemungkinan dikaitkan dengan kebakaran hutan.

Syed Ibrahim berkata diplomasi dan penguatkuasaan berasaskan bukti perlu bergerak seiring:

Diplomasi mesti menghasilkan tindakan yang boleh diukur, manakala penguatkuasaan mesti berasaskan bukti dan undang-undang.

Perkara yang perlu ditangani melalui kerjasama lebih kukuh

Perjanjian jerebu ASEAN mewujudkan kewajipan untuk bekerjasama, tetapi tidak menetapkan denda atau sekatan serantau. Kerajaan negara masing-masing kekal bertanggungjawab terhadap siasatan dan pendakwaan, manakala pertikaian antara anggota diselesaikan melalui rundingan atau perundingan.

Simon Tay, pengerusi Institut Hal Ehwal Antarabangsa Singapura, menjelaskan batas peranan penguatkuasaan ASEAN:

"ASEAN bukan polis serantau. Ia tidak boleh menyiasat, mendakwa atau menghukum syarikat," katanya.

Indonesia menyatakan sokongan terhadap pelaksanaan yang lebih kukuh. Duta negara itu ke Malaysia, Raden Mohammad Iman Hascarya Kusumo, menyenaraikan amaran awal, pemantauan, perkongsian maklumat, penyelarasan pemadaman kebakaran, pengubahsuaian cuaca dan pembinaan keupayaan sebagai bidang yang perlu ditambah baik.

Oleh itu, cadangan Malaysia berdepan dua ujian praktikal. Kerjasama kecemasan perlu memastikan bantuan yang diterima dapat sampai ke lokasi kebakaran dengan selamat dan pantas. Pencegahan pula perlu menghubungkan amaran tentang titik panas dengan tindakan di lapangan, disokong rekod tanah, maklumat korporat dan undang-undang negara yang boleh dikuatkuasakan.

Perbincangan November akan melibatkan menteri luar dalam usaha itu, bersama-sama pegawai alam sekitar yang sudah bertanggungjawab terhadap perjanjian jerebu. Bagi masyarakat yang terjejas, hasil yang berguna mestilah nyata: kurang kebakaran yang merebak, kurang hari dengan udara tercemar dan kurang penutupan sekolah.

Perkara Utama

• Malaysia merancang mengemukakan cadangan tidak rasmi mengenai kerjasama jerebu ASEAN pada 14 November, menjelang sidang kemuncak di Manila.
• Malaysia menawarkan anggota bomba dan tiga helikopter, tetapi jarak penglihatan kurang daripada 50 meter mengehadkan penerbangan yang selamat.
• Perjanjian jerebu ASEAN sedia ada sudah membenarkan bantuan kecemasan, tertakluk pada permintaan atau persetujuan negara yang terjejas.
• Penutupan sekolah di beberapa negeri dan wilayah persekutuan Malaysia mengganggu keluarga serta pendidikan.
• Pelan hala tuju ASEAN 2030 sudah menyeru penyelarasan yang lebih kukuh, prosedur kecemasan dan pengurangan kebakaran serta jerebu yang boleh diukur.
• Malaysia mengutamakan diplomasi sambil mempertimbangkan kemungkinan menggubal undang-undang, dengan pengumpulan bukti menjadi cabaran utama penguatkuasaan.