Rang Undang-Undang Penerbangan Nepal Tertangguh, Sasaran Keluar daripada Senarai Keselamatan EU pada Januari 2027 Terancam

Tarikh akhir reformasi bertembung dengan Parlimen yang bersidang tamat

Sasaran Nepal untuk memisahkan pengawal selia penerbangannya daripada perkhidmatan lapangan terbang dan navigasi menjelang pertengahan Januari 2027 kini terancam selepas dua rang undang-undang penting hanya sampai ke Dewan Rendah Parlimen beberapa jam sebelum sidangnya berakhir pada Jumaat. Kelewatan itu turut melemahkan laluan yang dirancang kerajaan untuk dikeluarkan daripada Senarai Keselamatan Udara Suruhanjaya Eropah, yang menyenaraikan Nepal sejak Disember 2013.

Menteri Kewangan Swarnim Wagle mengumumkan tarikh akhir itu ketika membentangkan belanjawan pada 30 Mei. Rang Undang-Undang Pihak Berkuasa Penerbangan Awam Nepal dan Rang Undang-Undang Pihak Berkuasa Perkhidmatan Udara Nepal akan memecahkan sebuah institusi yang kini mengendalikan perkhidmatan penerbangan sambil turut mengawasi keselamatannya. Kerajaan demi kerajaan telah menjanjikan perubahan itu, tetapi tiada satu pun berjaya menyelesaikannya.

Masalah segera ialah masa persidangan Parlimen. Seorang pegawai kementerian pelancongan berkata draf itu telah mendapat kelulusan kementerian kewangan dan tiba di kementerian undang-undang hampir dua bulan sebelum dikemukakan lewat kepada Parlimen. Dengan sidang ditangguhkan secara rasmi, pegawai menjangka perbahasan substantif hanya akan berlangsung pada sidang musim sejuk.

Seorang pegawai Kementerian Kebudayaan, Pelancongan dan Penerbangan Awam berkata kelewatan itu menjejaskan jadual belanjawan:

"Kini Parlimen telah menangguhkan persidangannya, kita perlu menunggu sidang musim sejuk yang akan datang untuk membahaskan dan meluluskan rang undang-undang itu. Nepal tidak mungkin dapat keluar daripada senarai keselamatan udara mengikut rancangan yang diumumkan dalam belanjawan," kata pegawai itu.

Penilaian itu merupakan amaran seorang pegawai, bukannya keputusan Eropah yang telah diumumkan. Kelulusan undang-undang Nepal dan pengeluaran daripada senarai EU ialah dua proses berasingan. Walaupun penggubal undang-undang meluluskan rang undang-undang itu dengan segera pada musim sejuk, pihak berkuasa masih perlu menubuhkan institusi baharu dan membuktikan bahawa pengawasan keselamatan berfungsi dalam amalan.

Mengapa audit Mei mewujudkan satu lagi tarikh akhir

Nepal merancang untuk menjemput Pertubuhan Penerbangan Awam Antarabangsa bagi menjalankan audit pengawasan keselamatan pada Mei 2027. Pegawai penerbangan berkata dokumen perundangan dan kawal selia negara itu mesti dimuktamadkan dan dibekukan enam bulan lebih awal, menjadikan tarikh akhir persediaan sekitar November 2026.

Menurut pegawai berkenaan, peraturan yang dikemas kini, panduan prosedur dan senarai semak penilaian juga mesti dimuat naik ke Rangka Kerja Dalam Talian ICAO empat hingga enam bulan sebelum lawatan. Juruaudit meneliti dokumentasi itu sebelum tiba supaya mereka dapat merancang pemeriksaan dan mengenal pasti bukti yang perlu disahkan.

Oleh itu, pembekuan tersebut lebih daripada sekadar tarikh tutup pentadbiran. Undang-undang baharu memerlukan peraturan pelaksanaan, pembahagian tanggungjawab, kakitangan terlatih dan rekod yang menunjukkan aturan itu benar-benar telah digunakan. Undang-undang yang diluluskan sejurus sebelum audit tidak dapat, dengan sendirinya, menyediakan rekod tersebut.

ICAO menerangkan Program Audit Pengawasan Keselamatan Sejagat sebagai penilaian sama ada sesebuah negara melaksanakan secara berkesan dan konsisten unsur penting pengawasan keselamatan. Program itu menyokong pematuhan terhadap piawaian keselamatan antarabangsa dan membolehkan pemantauan berterusan terhadap kewajipan pengawasan negara. Program itu bukan sekadar mengira jumlah undang-undang yang diluluskan sesebuah negara.

Seorang pegawai kanan Pihak Berkuasa Penerbangan Awam Nepal berkata pihak berkuasa itu bercadang memohon lanjutan tempoh audit supaya undang-undang baharu dapat dimasukkan. Tiada tarikh baharu atau kelulusan permohonan itu diumumkan dalam laporan mengenai kelewatan tersebut.

Terdapat juga masalah dari segi turutan: audit yang dicadangkan pada Mei 2027 berlangsung selepas sasaran kerajaan pada Januari 2027. Jika Nepal menjangka audit itu akan menghasilkan bukti yang menyokong pengeluarannya daripada senarai EU, bahagian proses itu tidak dapat diselesaikan sebelum Januari. Penangguhan audit mungkin memberikan lebih banyak masa untuk reformasi, tetapi akan melanjutkan lagi tempoh sebelum bukti itu tersedia.

Keperluan Eropah dan perkara yang tidak dituntutnya

Sekatan EU menghalang syarikat penerbangan yang diperakui di Nepal, termasuk Nepal Airlines Corporation, daripada beroperasi di ruang udara Eropah. Sekatan itu bukan larangan terhadap semua penerbangan antarabangsa ke Nepal. Isu utamanya ialah keyakinan terhadap keupayaan Nepal mengawasi syarikat penerbangan dan perkhidmatan penerbangan di bawah tanggungjawabnya.

Duta EU ke Nepal Véronique Lorenzo berkata pada Mei bahawa kerajaan baharu berulang kali membangkitkan isu senarai keselamatan itu dalam mesyuarat peringkat menteri. Beliau mengalu-alukan perhatian politik tersebut, sambil membezakan keperluan EU terhadap pengawasan bebas daripada tuntutan supaya satu model institusi tertentu digunakan.

Lorenzo menjelaskan pendirian Eropah:

Kesatuan Eropah tidak pernah meminta perubahan perundangan untuk memisahkan penyediaan perkhidmatan daripada pengawalseliaan," katanya. "Apa yang ditegaskannya ialah kebebasan setiap fungsi bagi mengelakkan konflik kepentingan.

Perbezaan itu menjelaskan jangkaan terdahulu mengenai rang undang-undang tersebut. Dalam ucapan pada 21 Oktober semasa usaha reformasi terdahulu, Lorenzo berkata kelulusan undang-undang untuk memisahkan fungsi boleh membolehkan sekatan Eropah ditarik balik. Penjelasan terbaharunya memperjelas bahawa pemisahan ialah satu laluan yang mungkin untuk mewujudkan pengawasan bebas, bukannya jaminan automatik bahawa sekatan akan ditarik balik.

Lawatan penilaian Eropah pada September 2023 menemukan percanggahan antara struktur organisasi yang diluluskan pihak berkuasa itu dengan pembahagian sebenar jabatan, seksyen dan kakitangan. Nepal telah mengemukakan bukti pada 2022 mengenai langkah yang bertujuan memperkukuh pemisahan fungsi dalam pihak berkuasa sedia ada, tetapi lawatan selepas itu menunjukkan bahawa aturan rasmi dan amalan kerja tidak sepenuhnya sepadan.

Selepas itu, Nepal menyediakan pelan tindakan pembetulan. Satu laporan menyatakan pelan itu sedang dinilai EU; ulasan Lorenzo yang lebih terkini pula menumpukan pada pelaksanaan yang perlahan. Beliau berkata hampir tiada kemajuan dalam tempoh dua setengah tahun sebelumnya. Kedua-dua keterangan itu menggambarkan peringkat berbeza dalam proses yang sama: mengemukakan pelan tidak membuktikan langkah-langkahnya telah dilaksanakan.

Hampir dua dekad perundangan yang belum diselesaikan

Cadangan untuk memisahkan pengawalseliaan penerbangan daripada penyediaan perkhidmatan bermula sejak Pelan Interim Tiga Tahun kerajaan bagi 2007-08 hingga 2009-10. Dasar dan belanjawan kemudian terus mengekalkan cadangan itu, namun perubahan institusi tersebut belum diselesaikan.

Rekod perundangan merangkumi kelulusan Dewan Tinggi, penyerahan berulang kepada Kabinet dan draf baharu di bawah pentadbiran berturut-turut. Peristiwa penting utama menunjukkan betapa lamanya isu ini tidak diselesaikan:

• 2007-08 hingga 2009-10: Pelan Interim Tiga Tahun mencadangkan agar saranan untuk menyusun semula pihak berkuasa penerbangan dipertimbangkan.
• 23 Februari 2020: Dua rang undang-undang penerbangan didaftarkan.
• 2 Ogos 2021: Dewan Tinggi meluluskan rang undang-undang itu sebulat suara.
• 2022: ICAO secara rasmi menyeru pemisahan fungsi kawal selia dan perkhidmatan dalam dapatan audit Nepal.
• 16 Julai 2023: Kementerian pelancongan sekali lagi menghantar draf kepada Kabinet menjelang penilaian keselamatan Eropah yang dirancang.
• 6 September 2024: Menteri Pelancongan Badri Prasad Pandey membentangkan rang undang-undang itu kepada Kabinet.
• Pengumuman belanjawan 30 Mei: Menteri Kewangan Swarnim Wagle menetapkan sasaran reformasi pada pertengahan Januari 2027.
• Sidang Parlimen terkini: Rang undang-undang itu tiba di Dewan Rendah sejurus sebelum sidang ditangguhkan.

Laporan berbeza dari segi cara mereka mengira percubaan tersebut. Satu laporan menyifatkan usaha semasa sebagai percubaan ketiga, selepas percubaan pada 2017 dan 2024. Satu lagi merekodkan pendaftaran pada 2020 dan kelulusan Dewan Tinggi pada 2021, serta menyatakan kementerian pelancongan telah menghantar draf itu kepada Kabinet sebanyak empat kali selepas kelulusan tersebut. Laporan-laporan itu tidak wajar dianggap sebagai satu kiraan yang konsisten bagi pembentangan rang undang-undang di Parlimen.

Kelewatan prosedur berterusan walaupun terdapat sokongan politik. Jawatankuasa rang undang-undang Kabinet sebelum ini meluluskan draf selepas mengesyorkan perubahan pada perkataan, namun kelulusan Kabinet selanjutnya masih diperlukan sebelum pendaftaran di Parlimen. Menteri Undang-Undang Sobita Gautam, yang dilantik pada 27 Mac, mengutamakan penyediaan 45 rang undang-undang, termasuk langkah berkaitan penerbangan. Namun, pegawai penerbangan menyalahkan tempoh kira-kira dua bulan di kementerian undang-undang sebagai punca kelewatan terkini.

Bagaimana kedua-dua pihak berkuasa akan berfungsi

Pemisahan yang dicadangkan akan mengekalkan tanggungjawab kawal selia pada Pihak Berkuasa Penerbangan Awam Nepal, manakala operasi lapangan terbang dan perkhidmatan berkaitan akan diletakkan di bawah Pihak Berkuasa Perkhidmatan Udara yang berasingan. Laporan menggunakan kedua-dua nama Pihak Berkuasa Perkhidmatan Udara Nepal dan Pihak Berkuasa Perkhidmatan Udara Nepal (Nepal Air Service Authority) bagi institusi perkhidmatan yang dicadangkan; nama yang kedua itu juga disebut sebagai NASA.

Badan pengawal selia akan mengeluarkan Sijil Pengendali Udara, iaitu kebenaran yang diperlukan syarikat penerbangan untuk menjalankan operasi komersial. Badan itu akan mendaftarkan pesawat, mengesahkan kelayakan udara pesawat dan melesenkan juruterbang, pengawal trafik udara serta jurutera. Kuasa penguatkuasaan yang dicadangkan termasuk mengenakan denda dan menggantung operasi syarikat penerbangan atau organisasi penerbangan yang melanggar piawaian keselamatan.

Badan perkhidmatan pula akan membina, menyelenggara, menaik taraf dan mengendalikan lapangan terbang, serta menyediakan navigasi udara dan pengurusan trafik udara. Tanggungjawabnya turut merangkumi komunikasi penerbangan, perkhidmatan cuaca, keselamatan lapangan terbang, pemadaman kebakaran serta operasi mencari dan menyelamat. Badan itu boleh memungut caj pendaratan, parkir, navigasi dan perkhidmatan penumpang, serta menggunakan kemudahan lapangan terbang untuk kegiatan komersial.

Inilah konflik praktikal yang ingin ditangani oleh rang undang-undang tersebut: sebuah organisasi yang mengendalikan lapangan terbang dan perkhidmatan navigasi turut menilai sama ada perkhidmatan itu memenuhi keperluan keselamatan. Badan yang berasingan akan membolehkan pengawal selia memeriksa badan lain secara tersendiri dan, jika perlu, mengenakan tindakan.

Menteri Pelancongan Khadak Raj Paudel, yang namanya juga dieja Khadkaraj Poudel dalam laporan, menyifatkan pemisahan itu sebagai cara menangani konflik tersebut dan memperkukuh pengawasan. Beliau turut berkata Nepal sedang menambah baik latihan industri, sekali gus menunjukkan perlunya usaha lain selain penyusunan semula.

Paudel menggambarkan reformasi keselamatan sebagai usaha berterusan:

"Keselamatan penerbangan memerlukan penambahbaikan berterusan, bukan perubahan struktur sekali sahaja," katanya.

Peraturan kepimpinan akan menguji kebebasan

Pengawal selia yang dicadangkan akan dipengerusikan oleh menteri pelancongan, dengan setiausaha bersama daripada kementerian pelancongan dan kewangan sebagai ahli. Ketua pengarahnya akan bertugas sebagai ketua eksekutif dan setiausaha ahli. Pakar penerbangan yang dilantik kerajaan perlu memiliki ijazah pascasiswazah dan sekurang-kurangnya 10 tahun pengalaman berkaitan.

Badan perkhidmatan pula akan dipengerusikan oleh pakar yang dilantik kerajaan, dengan wakil daripada kementerian pelancongan, kewangan dan dalam negeri serta dua orang pakar yang dicalonkan, termasuk sekurang-kurangnya seorang wanita. Pengarah urusannya akan dipilih melalui persaingan terbuka, perlu memiliki ijazah pascasiswazah dan sekurang-kurangnya 15 tahun pengalaman dalam penerbangan awam, serta akan berkhidmat selama empat tahun.

Laporan berbeza mengenai kelayakan ketua eksekutif pengawal selia. Huraian terperinci yang mengiringi berita kelewatan terkini menyatakan bahawa ketua pengarah akan dipilih daripada pegawai kanan kerajaan atau kakitangan pihak berkuasa pada gred ke-12, dengan tempoh khidmat empat tahun dan kemungkinan dilantik semula. Satu lagi laporan menyatakan kedua-dua ketua eksekutif perlu memiliki ijazah sarjana, pengalaman 15 tahun dalam pengurusan penerbangan awam dan pengalaman pengurusan eksekutif.

Tanpa teks rang undang-undang bersama yang diterbitkan untuk memastikan peruntukan mana yang terkini, huraian tersebut tidak boleh dianggap sama. Perbezaan itu penting kerana kelayakan teknikal, sekatan kelayakan dan proses pelantikan menentukan siapa yang boleh mengetuai pengawal selia baharu.

Jawatankuasa syor yang dicadangkan digambarkan sebagai dipengerusikan oleh setiausaha kementerian berkaitan, bersama seorang pakar yang dilantik kementerian dan setiausaha bersama yang bertanggungjawab. Rangka kerja itu turut menghalang individu yang disabitkan atas kesalahan tertentu, termasuk rasuah, pengubahan wang haram, penculikan dan kesalahan yang melibatkan keburukan akhlak.

Oleh itu, pemisahan dari segi undang-undang masih akan meninggalkan peranan besar kepada kementerian dalam pelantikan dan tadbir urus. Ujian praktikalnya ialah sama ada pengawal selia dapat membuat keputusan keselamatan secara bebas daripada badan perkhidmatan serta bertahan daripada tekanan apabila keputusan itu memberi kesan kepada operasi lapangan terbang atau kegiatan syarikat penerbangan. Dapatan Eropah mengenai carta organisasi dan penempatan kakitangan sebenar menjadikan perbezaan ini sangat relevan.

Pelaburan lapangan terbang dan pemindahan kakitangan

Rang undang-undang badan perkhidmatan akan memperluas peluang penyertaan swasta dalam pembinaan, operasi dan pengurusan lapangan terbang. Dengan kelulusan kerajaan, badan itu boleh membuat pelaburan bersama pelabur tempatan atau asing berdasarkan pelan perniagaan, termasuk perkongsian yang melibatkan pelaburan awam dan swasta.

Undang-undang yang dicadangkan itu turut membenarkan perkhidmatan diserahkan melalui kontrak. Agensi kerajaan boleh menerima kontrak secara langsung, manakala entiti swasta dan bukan kerajaan perlu dipilih secara kompetitif. Aturan tersebut mengubah pihak yang boleh menyediakan perkhidmatan, tetapi tidak menggantikan keperluan terhadap pengawasan keselamatan yang bebas.

Penempatan kakitangan juga merupakan tugas besar. Kakitangan tetap pihak berkuasa sedia ada pada mulanya akan dipindahkan ke badan perkhidmatan. Mereka yang ingin menyertai pengawal selia mempunyai masa 60 hari untuk memohon, dengan penempatan berdasarkan kekananan dan prestasi tanpa pengurangan gaji.

Persaraan sukarela boleh ditawarkan kepada kakitangan yang tidak dapat atau tidak mahu berpindah. Penjawat awam boleh dipinjamkan jika kakitangan teknikal tidak mencukupi. Kakitangan yang baru dilantik akan menyertai sistem pencen berasaskan caruman mengikut undang-undang yang berkuat kuasa.

Rang undang-undang itu turut membenarkan pegawai perkhidmatan yang diberi kuasa memasuki hartanah persendirian jika terdapat kegiatan yang boleh menghalang operasi penerbangan. Kemasukan biasa memerlukan notis serta kehadiran anggota keselamatan dan wakil tempatan. Dalam kecemasan yang melibatkan pencegahan kemalangan atau pembaikan segera, kemasukan tanpa notis dibenarkan, diikuti laporan. Kuasa operasi ini menggambarkan betapa banyak kerja pelaksanaan diperlukan di sebalik janji utama untuk mewujudkan dua badan berasingan.

Taruhan belanjawan melangkaui laluan ke Eropah

Reformasi penerbangan ini menyertai belanjawan tahun fiskal 2026-27 yang memperuntukkan Rs7.34 bilion kepada kebudayaan dan pelancongan serta Rs2.93 bilion kepada penerbangan awam. Daripada peruntukan penerbangan itu, Rs1.53 bilion diperuntukkan untuk menaik taraf Lapangan Terbang Antarabangsa Tribhuvan, kira-kira 52 peratus daripada jumlah sektor yang dinyatakan.

Kerajaan turut merancang penyertaan swasta dalam operasi lapangan terbang antarabangsa Gautam Buddha dan Pokhara, penerbangan malam di Bharatpur, peluasan di Surkhet serta naik taraf landasan di Talcha dan Tarigaun. Kerajaan berhasrat memuktamadkan model pelaksanaan Lapangan Terbang Antarabangsa Nijgadh dalam tempoh enam bulan.

Program pelancongan itu merangkumi Tahun Kesihatan Nepal 2027 dan Tahun Pelancongan 2028-29, usaha menarik pengunjung yang berbelanja lebih banyak serta insentif untuk pelaburan dalam pusat peranginan dan hotel. Rancangan pergunungan termasuk memberikan nama kepada puncak yang belum dinamakan dan berketinggian lebih 6,000 meter, menambah baik aturan menyelamat serta membangunkan Laluan Himalaya Besar dan Laluan Danphe.

Projek kebudayaan merangkumi Rs830 juta untuk prasarana Lumbini dan promosi Janakpur sebagai destinasi perkahwinan antarabangsa. Rancangan ini bergantung pada keyakinan pengunjung dan pengangkutan yang boleh dipercayai, selain promosi. Perbelanjaan untuk lapangan terbang dan destinasi pelancongan tidak dapat menggantikan pengawasan yang diyakini terhadap perkhidmatan penerbangan yang menghubungkannya.

Kemajuan keselamatan terdahulu tidak menamatkan sekatan EU

Keputusan ICAO Nepal sebelum ini menunjukkan bahawa kemajuan dalam satu proses antarabangsa tidak secara automatik menyelesaikan proses yang lain. Skor pelaksanaan berkesan yang dilaporkan meningkat daripada 46 peratus pada 2009 kepada 54.97 peratus pada 2013 dan 66 peratus pada Julai 2017, iaitu peningkatan 20 mata peratusan antara 2009 dengan 2017.

ICAO menarik balik penetapan Nepal sebagai negara dengan kebimbangan keselamatan yang ketara pada 2017. Namun, sekatan Eropah masih diteruskan. Penilaian dalaman terdahulu yang menganggarkan skor 67 peratus bukan keputusan audit ICAO yang baharu dan tidak wajar dianggap sebagai ukuran kesiapsiagaan semasa.

Penangguhan audit juga pernah berlaku sebelum ini. Nepal memohon agar penilaian yang dirancang pada 2019 ditangguhkan supaya masa mencukupi untuk pemisahan institusi. Lawatan yang dijadualkan semula pada 10-20 Mei 2020 ditangguhkan akibat COVID-19, manakala satu lagi lawatan yang dijangka pada 21 Mac 2021 dibatalkan ketika pandemik.

Rekod keselamatan kekal serius, walaupun jumlah nahas yang dilaporkan merangkumi tempoh dan skop yang berbeza. Laporan terkini menyebut 109 nahas sepanjang tujuh dekad sejarah penerbangan Nepal. Satu lagi laporan menyatakan sekurang-kurangnya 380 kematian dalam 21 nahas pesawat dan helikopter sejak 2000. Laporan daripada usaha perundangan terdahulu mengira lapan nahas, enam daripadanya membawa maut, dengan lebih 100 kematian dalam tempoh dua setengah tahun sebelumnya. Jumlah-jumlah ini tidak boleh disamakan.

Langkah konkrit seterusnya ialah perbahasan di Parlimen, kelulusan dan pelaksanaan rang undang-undang, penjelasan jadual audit serta bukti kemajuan pelan tindakan pembetulan. Tiada tarikh tepat bagi sidang musim sejuk, tarikh audit gantian atau keputusan Eropah untuk mengeluarkan Nepal daripada senarai diumumkan dalam laporan mengenai kelewatan semasa. Kerjasama keselamatan penerbangan EU yang dilancarkan di Kathmandu pada Jun 2026 menyediakan penglibatan teknikal berterusan, tetapi tidak menetapkan tarikh akhir untuk pengeluaran daripada senarai.

Perkara Utama

• Penyerahan lewat dua rang undang-undang penerbangan mengancam sasaran reformasi Nepal pada pertengahan Januari 2027.
• Audit ICAO yang dirancang pada Mei 2027 mewujudkan tarikh akhir penyediaan dokumen sekitar November 2026, menurut pegawai penerbangan.
• Nepal bercadang memohon lanjutan tempoh audit; tiada tarikh gantian yang diluluskan diumumkan.
• EU memerlukan fungsi kawal selia dan perkhidmatan yang bebas, bukannya mewajibkan satu pemisahan perundangan tertentu.
• Rang undang-undang itu akan memisahkan pengawasan keselamatan daripada operasi lapangan terbang, perkhidmatan navigasi dan pembangunan prasarana.
• Pelantikan, penempatan kakitangan dan bukti pelaksanaan akan sama pentingnya dengan kelulusan undang-undang.
• Syarikat penerbangan Nepal tertakluk pada sekatan EU sejak Disember 2013.