Pindaan ke-27 Pakistan Meletakkan Asim Munir di Puncak Kuasa

Penstrukturan semula perlembagaan yang memperkasa ketua tentera

Pakistan memasuki fasa baharu dalam imbangan kuasa awam-tentera. Pindaan perlembagaan menyeluruh yang dinamakan Pindaan ke-27 itu menaikkan Field Marshal Asim Munir untuk memerintah ketiga-tiga cabang angkatan tentera, memberinya imuniti seumur hidup daripada pendakwaan jenayah dan membentuk semula hierarki tertinggi badan kehakiman. Penyokong dalam kerajaan menyifatkan perubahan itu sebagai pemodenan bagi sebuah negara yang berada di kawasan kejiranan bergolak, dengan penyelarasan ketenteraan pantas dan sistem mahkamah yang lebih cekap dikatakan penting. Pengkritik merentas spektrum politik dan dalam kalangan komuniti undang-undang berkata langkah itu mengukuhkan keutamaan tentera dengan mengorbankan institusi yang dipilih rakyat. Langkah itu turut menimbulkan kebimbangan dalam kalangan pegawai hak asasi antarabangsa yang memberi amaran bahawa akauntabiliti dan kebebasan badan kehakiman kini berisiko.

Teras pindaan itu ialah jawatan baharu, ketua angkatan pertahanan, yang akan disandang oleh ketua tentera yang sedang berkhidmat. Jawatan ini memberikan Munir kuasa rasmi terhadap tentera darat, tentera laut dan tentera udara. Ia menggantikan aturan tradisional yang meletakkan ketua tentera darat, udara dan laut pada kedudukan yang hampir setara, dengan seorang pengerusi berasingan bagi ketua turus bersama berperanan sebagai penyelaras. Pindaan itu juga memberikan pangkat dan keistimewaan seumur hidup kepada pegawai yang dinaikkan ke status lima bintang, kategori yang kini merangkumi Munir. Ia menetapkan semula tempoh perkhidmatannya melalui jawatan baharu itu dan menyediakan perlindungan yang menjadikan penyingkirannya jauh lebih sukar berbanding pemimpin awam.

Badan kehakiman berdepan penyusunan semula asas. Mahkamah Perlembagaan Persekutuan akan mengambil alih bidang penghakiman perlembagaan, kuasa yang sekian lama dipegang Mahkamah Agung. Hakim mahkamah baharu itu akan dilantik oleh presiden, pada mulanya atas nasihat perdana menteri, sebelum sebuah suruhanjaya yang kuat dipengaruhi eksekutif dan badan perundangan mengambil peranan lebih besar. Beberapa hakim Mahkamah Agung meletak jawatan sebagai bantahan, dengan alasan langkah itu melemahkan satu-satunya sekatan yang masih tinggal terhadap kuasa eksekutif. Peguam berkata peruntukan baharu yang membenarkan pemindahan hakim tanpa persetujuan mereka boleh membantutkan kebebasan membuat keputusan.

Perubahan Pindaan ke-27 terhadap rantaian pemerintahan tentera

Pindaan itu mewujudkan pemerintahan bersepadu di bawah ketua angkatan pertahanan, jawatan yang meletakkan pemerintahan udara dan laut di bawah ketua tentera darat. Jawatan pengerusi ketua turus bersama dimansuhkan. Pegawai lima bintang mengekalkan pangkat, pakaian seragam dan keistimewaan sepanjang hayat serta menerima imuniti luas daripada pendakwaan jenayah walaupun selepas meninggalkan perkhidmatan aktif. Munir, yang sudah dinaikkan pangkat kepada field marshal selepas pertempuran singkat antara Pakistan dengan India pada Mei, merupakan penerima manfaat serta-merta. Aturan baharu itu boleh menetapkan semula tempoh perkhidmatannya untuk penggal baharu lima tahun hingga 2030, sekali gus membolehkannya membentuk dasar negara sehingga kitaran pilihan raya seterusnya.

Kepentingannya terhadap pengawasan nuklear

Struktur pemerintahan nuklear Pakistan turut berubah. Pindaan itu menetapkan jawatan komander Pemerintahan Strategik Kebangsaan, yang bertanggungjawab terhadap senjata atom dan pasukan strategik. Komander itu akan dilantik daripada tentera darat, sekali gus mengukuhkan keutamaan ketua tentera darat dalam pembuatan keputusan nuklear. Penyokong berkata peperangan moden memerlukan pemerintahan bersepadu merangkumi aset darat, laut, udara dan strategik. Pengkritik bimbang pemusatan kuasa dalam satu jawatan akan mengurangkan semak imbang dalaman yang sebelum ini wujud antara cabang perkhidmatan dan penyelia awam.

Rombakan badan kehakiman dan mahkamah perlembagaan baharu

Mahkamah Perlembagaan Persekutuan yang baharu akan mengatasi Mahkamah Agung dalam perkara perlembagaan dan pertikaian antara kerajaan. Mahkamah Agung kebanyakannya akan mendengar kes jenayah dan sivil serta berfungsi sebagai badan rayuan. Pegawai kerajaan berkata pemisahan fungsi akan mengurangkan tunggakan kes dan mempercepat keadilan. Peguam dan hakim pula berhujah bahawa perubahan terhadap pihak yang melantik dan memindahkan hakim berisiko membuka ruang kepada pengaruh eksekutif dalam kes sensitif, daripada pertikaian pilihan raya hingga akauntabiliti tentera. Dua hakim Mahkamah Agung meletak jawatan selepas pindaan itu ditandatangani, dengan alasan kebebasan badan kehakiman terancam. Kumpulan undang-undang berkata hakim kini boleh ditugaskan semula tanpa persetujuan mereka, perubahan yang boleh digunakan sebagai tekanan.

Salahuddin Ahmed, seorang peguam perlembagaan terkemuka, memberi amaran bahawa meletakkan mahkamah yang dilantik secara politik di atas Mahkamah Agung memusnahkan perlindungan yang diperjuangkan dengan susah payah.

Langkah ini memusnahkan sama sekali sebarang gagasan kebebasan badan kehakiman di Pakistan dan meletakkan negara itu di landasan menuju pemerintahan diktator seumur hidup.

Perbahasan mengenai bidang kuasa mahkamah itu turut bersilang dengan skop imuniti. Teks pindaan memberikan pegawai lima bintang imuniti mutlak daripada prosiding jenayah sepanjang hayat. Pakar undang-undang menunjukkan bahawa perlindungan itu kelihatan lebih luas berbanding perlindungan untuk presiden dan boleh melumpuhkan peruntukan yang sebelum ini menghalang tindakan tidak berperlembagaan.

Bagaimana langkah itu diluluskan pantas oleh parlimen

Perjalanan daripada kelulusan kabinet hingga perkenan presiden berlaku dengan luar biasa pantas. Kabinet meluluskan rang undang-undang itu pada awal November. Ia dibentangkan di Dewan Negara pada hujung minggu dan diluluskan dalam beberapa jam selepas kebanyakan anggota pembangkang keluar dewan. Dewan Rakyat meluluskannya dua hari kemudian dengan majoriti dua pertiga, ambang yang diperlukan untuk perubahan perlembagaan. Hanya segelintir anggota mengundi menentang. Presiden menandatanganinya tidak lama kemudian, sekali gus melengkapkan proses itu. Kekuatan pembangkang terbesar Pakistan, Pakistan Tehreek-e-Insaf pimpinan bekas perdana menteri Imran Khan yang dipenjarakan, memboikot pengundian. Kelulusan yang pantas, perbahasan yang terhad dan ketiadaan rundingan menyeluruh dengan komuniti undang-undang menguatkan rungutan bahawa proses itu mengetepikan penelitian awam.

Bagi ramai penganalisis, tindakan tergesa-gesa itu mencerminkan kebergantungan gabungan pemerintah terhadap sokongan tentera. Kumpulan masyarakat sivil menyifatkan rang undang-undang itu sebagai rampasan kuasa perlembagaan. Sekutu kerajaan menegaskan parlimen telah menangani keperluan keselamatan negara dan menjanjikan undang-undang susulan untuk menggariskan pelantikan serta tatacara mahkamah baharu itu.

Penyokong menyifatkannya sebagai pemodenan, pengkritik melihatnya sebagai pengebumian demokrasi

Pegawai mempertahankan perubahan itu sebagai pembaharuan yang sudah lama tertangguh. Mereka merujuk pengajaran daripada pertempuran dengan India pada Mei untuk berhujah bahawa pemerintahan bersepadu dapat mengelakkan pertindihan antara cabang perkhidmatan dan mempercepat tindak balas. Mereka menambah bahawa kes perlembagaan telah menguasai senarai kes Mahkamah Agung, sekali gus melengahkan keadilan biasa untuk rakyat dan perniagaan. Kementerian Penerangan berkata pindaan itu bertujuan memperbaik tadbir urus, mengukuhkan penyelarasan antara kerajaan persekutuan dengan wilayah serta meningkatkan keupayaan pertahanan.

Kerajaan Pakistan menolak amaran Ketua Hak Asasi Manusia Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu, Volker Turk, yang berkata pindaan itu diluluskan secara tergesa-gesa dan menjejaskan kebebasan badan kehakiman. Dalam maklum balas rasmi, Islamabad menyifatkan perbahasan itu sebagai urusan perundangan dalaman.

Semua undang-undang dan pindaan perlembagaan merupakan bidang kuasa eksklusif wakil rakyat Pakistan yang dipilih.

Para sarjana dan peguam menyuarakan kebimbangan lebih mendalam tentang pemusatan kuasa pada satu jawatan yang tidak dipilih. Aqil Shah, profesor madya tambahan di Universiti Georgetown dan penulis kajian mengenai politik ketenteraan di Pakistan, berkata pakej itu mengukuhkan kuasa ketua tentera dalam susunan perlembagaan.

Imuniti yang diberikan itu mempersendakan prinsip keutamaan awam dengan meletakkannya di atas sebarang teguran. Ia melemahkan dengan ketara satu-satunya sekatan yang masih tinggal terhadap kuasa eksekutif.

Pejuang hak asasi manusia menambah bahawa imuniti seumur hidup untuk field marshal dan pengaruh eksekutif yang lebih besar dalam pelantikan hakim mewujudkan duluan yang melemahkan akauntabiliti di seluruh negara, bukan tentera sahaja.

Kebangkitan Munir, daripada konflik Mei hingga pangkat lima bintang

Kedudukan Asim Munir meningkat secara berterusan sejak beliau menjadi ketua tentera pada penghujung 2022. Penghormatan awam meningkat selepas pertempuran sempadan dengan India pada Mei, ketika pertubuhan keselamatan Pakistan mendakwa memperoleh kemenangan taktikal. Tidak lama kemudian, Munir menerima bintang kelimanya, menghidupkan semula pangkat yang membawa pengaruh besar dalam budaya politik Pakistan. Pindaan baharu itu mengubah pangkat berkenaan daripada gelaran kehormat menjadi jawatan perlembagaan dengan keistimewaan seumur hidup, sekali gus mengukuhkan kedudukannya di tengah-tengah struktur pemerintahan negara.

Munir turut membina profil antarabangsa. Beliau bertemu Presiden Amerika Syarikat Donald Trump dua kali di Rumah Putih, tahap akses yang luar biasa bagi ketua tentera yang masih berkhidmat. Kerajaan menyifatkan beliau berjasa membantu memeterai pakatan pertahanan dengan Arab Saudi, menamatkan tempoh hubungan diplomatik yang dingin dan membuka ruang untuk kerjasama ketenteraan serta ekonomi. Beliau menampilkan dirinya sebagai juara kedaulatan negara dan penjaga ketenteraman dalaman. Para penyokong berkata kewibawaannya membantu Pakistan mendapatkan sokongan di rantau yang bergolak. Pengkritik bimbang keadaan itu mengaburkan garis antara pentadbiran negara oleh pemimpin terpilih dengan kepimpinan tentera.

Tekanan terhadap pembangkang dan tindakan keras yang lebih meluas

Pindaan itu muncul ketika tekanan berterusan dikenakan terhadap pembangkang. Imran Khan telah dipenjarakan selama lebih dua tahun dan berdepan pelbagai kes. Ramai tokoh kanan partinya masih dalam tahanan. Pasukan keselamatan mendakwa pegawai yang dilihat terlibat dalam politik. Dalam langkah yang jarang berlaku, mahkamah tentera menjatuhkan hukuman penjara 14 tahun terhadap bekas ketua perisikan Lt. Gen. Faiz Hameed atas kesalahan rasuah, campur tangan politik dan penyalahgunaan kuasa. Keputusan itu menandakan penstrukturan semula dalaman, mengukuhkan pemerintahan di bawah Munir sambil menyingkirkan pesaing.

Dengan tertubuhnya mahkamah perlembagaan baharu dan peranan tradisional Mahkamah Agung dalam tafsiran perlembagaan dikurangkan, kes sensitif politik berkemungkinan akan dibicarakan di forum yang lebih rapat dengan eksekutif. Pemimpin pembangkang berkata langkah ini akan mencondongkan gelanggang pilihan raya dan mengehadkan saluran untuk mencabar penahanan atau larangan.

Kepentingan serantau dan ekonomi

Pesaing serantau mengambil kesempatan daripada perubahan itu. Di Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu, utusan India mengkritik Pakistan kerana memberikan imuniti seumur hidup kepada Munir sedangkan bekas perdana menteri dipenjarakan, sambil menggunakan isu itu untuk mengemukakan pendirian India mengenai Kashmir. Ketegangan dengan Afghanistan turut meningkat berhubung kehadiran pemimpin Taliban Pakistan di seberang sempadan. Pemisah Baloch masih aktif dan keganasan di Khyber Pakhtunkhwa semakin meningkat. Munir mengambil pendirian awam yang lebih keras, memberi amaran kepada kumpulan pemberontak dan mendesak Kabul bertindak atau berdepan tindak balas tegas. Dengan kawalan pusat yang lebih besar terhadap angkatan tentera dan pemerintahan nuklear Pakistan, pilihan dasar dalam krisis akan datang mungkin lebih memihak kepada pendekatan keselamatan yang keras melainkan orang awam kembali mendapat ruang dalam pembuatan keputusan.

Dari segi ekonomi, Pakistan masih bergelut dengan pertumbuhan rendah, pembiayaan luar yang ketat dan program Tabung Kewangan Antarabangsa yang berulang. Pelabur mahukan dasar yang boleh diramal dan kedaulatan undang-undang. Ada yang melihat kestabilan jangka pendek dalam negara yang lebih berpusat. Yang lain bimbang institusi yang dilemahkan dan semakan kehakiman yang disekat meningkatkan risiko tadbir urus sehingga boleh menghalang pelaburan. Pemerintah tentera di Pakistan kadangkala membawa ketenteraman jangka pendek, tetapi bergelut apabila tekanan ekonomi memuncak. Sejarah menunjukkan pemusatan kuasa yang berpanjangan mengundang tindak balas politik jika taraf hidup tidak bertambah baik.

Semak imbang yang masih wujud

Sistem Pakistan sejak sekian lama menggabungkan kabinet awam dengan pertubuhan keselamatan yang berkuasa, model yang sering disebut pemerintahan hibrid. Pindaan itu mengalihkan imbangan kuasa lebih jauh. Ketua angkatan pertahanan mengatasi ketua cabang perkhidmatan dan, sebagai pegawai lima bintang, menikmati imuniti yang menjadikan akauntabiliti di mahkamah mustahil. Satu-satunya jalan untuk menyingkirkannya ialah melalui politik. Parlimen perlu mencapai ambang tinggi untuk menyingkirkannya, sedangkan perdana menteri boleh disingkirkan dengan majoriti mudah. Ketidakseimbangan ini memberikan ketua tentera kuasa untuk kekal yang tidak dimiliki pemimpin terpilih.

Perubahan itu juga boleh menjejaskan hubungan antara cabang perkhidmatan. Pegawai tentera laut dan udara kehilangan kedudukan berbanding tentera darat, yang mungkin mencetuskan ketegangan jika keputusan kenaikan pangkat dan pemerolehan peralatan semakin berpihak kepada tentera darat. Struktur mahkamah baharu boleh mengehadkan saluran undang-undang bagi pegawai atau orang awam yang tidak sependapat untuk mencabar keputusan. Pembalikan pindaan itu sukar dilakukan tanpa konsensus politik yang luas, sedangkan konsensus sedemikian tiada. Buat masa ini, pindaan itu merasmikan apa yang sekian lama dipercayai ramai rakyat Pakistan, iaitu kuasa tertinggi terletak pada kepimpinan tentera dan bukannya ahli politik yang dipilih.

Perkara Utama

• Pindaan ke-27 menaikkan Asim Munir ke jawatan ketua angkatan pertahanan, memberinya pemerintahan ke atas tentera darat, tentera laut dan tentera udara.
• Pegawai lima bintang, termasuk Munir, menerima imuniti seumur hidup daripada pendakwaan jenayah serta mengekalkan pangkat dan keistimewaan sepanjang hayat.
• Mahkamah Perlembagaan Persekutuan baharu akan mengendalikan persoalan perlembagaan, mengurangkan peranan Mahkamah Agung dan mencetuskan bantahan hakim serta peguam.
• Rang undang-undang itu diluluskan pantas oleh parlimen dengan majoriti dua pertiga selepas anggota pembangkang memboikot prosiding.
• Pegawai kerajaan berkata perubahan itu memodenkan struktur pemerintahan dan mengurangkan tunggakan kes mahkamah, manakala pengkritik memberi amaran tentang kemerosotan ke arah autokrasi.
• Pengaruh Munir meningkat selepas pertempuran dengan India dan kenaikan pangkat kepada field marshal, di samping penglibatan berprofil tinggi dengan Washington dan Riyadh.
• Pemimpin pembangkang, termasuk Imran Khan, masih dipenjarakan, manakala seorang bekas ketua perisikan disabitkan kesalahan oleh mahkamah tentera dalam kes yang jarang berlaku.
• Ketegangan serantau dengan India dan Afghanistan berterusan, pemberontakan masih aktif dan tekanan ekonomi boleh menguji ketahanan kawalan berpusat.