Pertikaian Perjanjian Indus Dedahkan Jurang dalam Perancangan Iklim dan Kerjasama Air

Krisis air melangkaui penggantungan perjanjian

Perjanjian Air Indus mewajibkan India dan Pakistan bertukar-tukar data harian mengenai paras sungai, pelepasan air dari takungan dan pengambilan air terusan. Perjanjian itu juga menyatakan bahawa ia hanya boleh diubah suai atau ditamatkan melalui satu lagi perjanjian yang disahkan oleh kedua-dua kerajaan. Peruntukan tersebut kini menjadi teras pertikaian yang telah menghentikan kerjasama mengenai lembangan sungai yang menyokong kehidupan hampir 300 juta orang.

India menggantung pelaksanaan perjanjian 1960 itu pada 23 April 2025, sehari selepas serangan di Pahalgam, di Kashmir yang ditadbir India, mengorbankan 26 orang. New Delhi menyalahkan militan yang mempunyai kaitan dengan Pakistan. Islamabad menafikan penglibatan. India berkata kerjasama akan terus digantung sehingga Pakistan menghentikan sokongannya terhadap keganasan, manakala Pakistan berhujah bahawa perjanjian itu tidak menyediakan mekanisme untuk penggantungan secara unilateral.

Bahaya serta-merta bukan semestinya India mampu menghentikan aliran sungai. Pakar hidrologi berkata tindakan itu sukar dilakukan dari segi teknikal dengan infrastruktur sedia ada. Namun, kehilangan maklumat tentang aliran dan operasi empangan boleh menyebabkan Pakistan kurang bersedia menghadapi banjir, kemarau dan kekurangan air pengairan.

Perubahan iklim menjadikan maklumat itu lebih penting. Glasier Himalaya semakin mengecil, salji kekal di permukaan tanah untuk tempoh lebih singkat, dan aliran bermusim mungkin tiba lebih awal daripada waktu yang diperlukan petani. Para penyelidik berbeza pendapat sama ada perjanjian sedia ada patut diperkukuh atau digantikan, tetapi cadangan mereka sependapat tentang satu keperluan praktikal: pengurusan air mesti menyesuaikan diri dengan keadaan yang berubah, bukannya bergantung pada andaian yang dibuat pada 1960.

Oleh itu, pertikaian ini mempunyai tiga bahagian berbeza: sama ada kewajipan perjanjian masih berkuat kuasa, bagaimana infrastruktur di hulu mempengaruhi bekalan di hilir, dan sama ada perjanjian itu mampu menyesuaikan diri dengan sistem sungai yang berubah. Menyelesaikan satu bahagian tidak akan secara automatik menyelesaikan bahagian yang lain.

Perkara yang sebenarnya dibenarkan oleh perjanjian

Ditandatangani di Karachi pada 19 September 1960 selepas rundingan yang menjadi pengantara Bank Dunia, Perjanjian Air Indus memperuntukkan sungai Ravi, Beas dan Sutlej di timur terutamanya kepada India, manakala Indus, Jhelum dan Chenab di barat terutamanya kepada Pakistan. Pengecualian terperincinya sama penting dengan pembahagian umum tersebut.

Artikel III mewajibkan India membenarkan air sungai di barat mengalir, tertakluk pada penggunaan domestik, pertanian, penjanaan kuasa dan bukan konsumtif yang ditetapkan. Penggunaan bukan konsumtif bermaksud menggunakan air tanpa mengurangkan jumlahnya dengan ketara, seperti bagi pelayaran. Pertanian ialah kategori berasingan yang dibenarkan kerana pengairan menggunakan air. Penyimpanan air tertakluk pada sekatan di bawah lampiran tenaga hidro dan takungan perjanjian itu.

Peruntukan pertanian menetapkan kawasan tanaman berpengairan tambahan seluas 70,000 ekar di lembangan saliran Indus dan 400,000 ekar di lembangan saliran Jhelum. Bagi Chenab, perjanjian membenarkan 225,000 ekar dalam lembangan salirannya, termasuk had 100,000 ekar di Daerah Jammu, serta 6,000 ekar di luar lembangan. Had ini disertai syarat tambahan yang mengawal pembangunan dan pelepasan air simpanan.

Kebenaran bagi tenaga hidro juga tertakluk pada syarat. Bagi loji yang diliputi Lampiran D, peraturan operasi umum menetapkan bahawa air yang diterima dari hulu sepanjang tujuh hari berturut-turut mesti disalurkan ke hilir dalam tempoh yang sama. Secara umumnya, jumlah air yang dilepaskan setiap hari mesti kekal antara 30% hingga 130% daripada isipadu air masuk, dengan peraturan berbeza bagi lokasi tertentu di Chenab.

Peruntukan ini menunjukkan sebab gambaran bahawa India mempunyai kawalan tanpa sekatan atau langsung dilarang menggunakan sungai di barat adalah mengelirukan. Perjanjian membenarkan pembangunan, tetapi mengawal reka bentuk, penyimpanan dan operasinya.

Daripada serangan April kepada kebuntuan undang-undang

Pertikaian air berterusan selepas pertempuran ketenteraan selama empat hari berakhir dengan gencatan senjata pada 10 Mei 2025. Menteri Luar India, S. Jaishankar, berkata kerjasama di bawah perjanjian itu akan terus digantung sehingga Pakistan berhenti menyokong keganasan, dengan syarat tindakan itu dilakukan secara "meyakinkan dan tidak berbelah bahagi".

Perkembangan utama merangkumi beberapa tahun:

• 2022: Bank Dunia melantik pakar neutral dan pengerusi Mahkamah Timbang Tara bagi pertikaian yang melibatkan projek tenaga hidro India, sambil mengakui kesukaran praktikal dan undang-undang daripada prosiding serentak.
• 22 April 2025: Serangan Pahalgam mengorbankan 26 orang.
• 23 April 2025: India mengumumkan penggantungan pelaksanaan perjanjian itu.
• 10 Mei 2025: Gencatan senjata menamatkan pertempuran selama empat hari antara India dan Pakistan.
• 31 Ogos 2025: Laporan menyatakan bahawa satu keputusan timbang tara mengesahkan perjanjian itu kekal berkuat kuasa walaupun India mengumumkan penggantungan. India menolak bidang kuasa mahkamah berkenaan.

Teks perjanjian memberikan rujukan yang jelas: Artikel XII mewajibkan persetujuan yang disahkan sewajarnya oleh kedua-dua kerajaan untuk mengubah suai atau menamatkan perjanjian. Pakistan bergantung pada peruntukan itu untuk mencabar tindakan India. India mempertikaikan proses timbang tara dan mengekalkan syarat keselamatannya sebelum kerjasama dipulihkan.

Perdana Menteri Shehbaz Sharif kemudiannya membangkitkan isu itu melalui rayuan mengenai perjanjian di Tianjin, dengan menggesa agar komitmen dua hala dihormati dalam sidang kemuncak Pertubuhan Kerjasama Shanghai. Usaha diplomatik itu tidak menyelesaikan perselisihan mengenai penggantungan mahupun tribunal.

Kehilangan pertama ialah maklumat

Artikel VI mewajibkan pertukaran tetap data ukuran aras dan aliran sungai, pengambilan serta pelepasan air takungan, dan beberapa kategori data terusan. Rekod perlu dihantar setiap bulan, selewat-lewatnya tiga bulan selepas bulan berkenaan. Maklumat yang diperlukan untuk tujuan operasi boleh diminta setiap hari atau pada sela masa lain.

Ini lebih daripada urusan pentadbiran. Kadar aliran sungai mengukur jumlah air yang melalui sesuatu titik dalam tempoh tertentu. Apabila digabungkan dengan maklumat takungan dan terusan, data itu membantu pengurus membezakan perubahan akibat cuaca daripada perubahan yang berpunca daripada penyimpanan atau pengambilan air di hulu.

India dilaporkan menghentikan pertukaran data hidrologi rutin dan mesyuarat Suruhanjaya Indus Tetap dalam tempoh beberapa minggu selepas pengumumannya. Srinivas Chokkakula dari Centre for Policy Research di New Delhi memberi amaran bahawa penahanan data boleh menimbulkan ketidakpastian tentang ketersediaan air di hilir. Laporan turut menyebut kemungkinan pelepasan mendapan dari takungan tenaga hidro di Chenab tanpa amaran awal kepada Pakistan. Laporan tersebut tidak menjelaskan kekerapan operasi seperti itu berlaku atau kesannya yang diukur.

Pelepasan mendapan menyingkirkan bahan yang terkumpul di dalam takungan dengan melepaskan air yang membawa pasir, kelodak dan zarah lain. Masa pelepasan penting di hilir kerana ia boleh mengubah aliran serta kualiti air. Tanpa notis, pengurus mempunyai kurang masa untuk menyesuaikan operasi.

Suruhanjaya itu juga merupakan saluran pertama di bawah perjanjian untuk meneliti persoalan tentang tafsiran, pelaksanaan atau kemungkinan pelanggaran. Artikel VIII mewajibkan sekurang-kurangnya satu mesyuarat setiap tahun dan pemeriksaan umum sungai setiap lima tahun. Gangguan terhadap suruhanjaya melemahkan komunikasi rutin, walaupun perjanjian itu secara berasingan menyediakan prosedur pakar neutral dan timbang tara.

Kehilangan glasier mengubah kitaran bermusim

Artikel akademik Science oleh Sushmita Pathak, yang diterbitkan pada 11 Jun 2025, menghuraikan tekanan iklim yang tidak dijangka oleh perunding perjanjian. Artikel itu menganggarkan populasi lembangan berkenaan hampir 300 juta orang serta melaporkan perubahan pada keadaan salji, glasier dan sungai.

Arun Shrestha, saintis iklim di International Centre for Integrated Mountain Development, berkata suhu Hindu Kush Himalaya boleh meningkat sehingga 2.2 darjah Celsius menjelang akhir abad ini jika kadar pelepasan semasa berterusan. Kajian ICIMOD pada 2023 mendapati glasier mencair 65% lebih pantas pada 2010-an berbanding dekad sebelumnya dan boleh kehilangan sehingga dua pertiga isipadunya menjelang 2100.

Shakil Ahmad Romshoo, naib canselor Islamic University of Science and Technology di Srinagar serta pakar hidrologi dan glasiologi, melaporkan bahawa tempoh litupan salji di Lembangan Indus berada di bawah paras biasa dalam tempoh tiga tahun sebelumnya. Tempoh litupan salji merujuk kepada lamanya salji kekal di permukaan tanah. Tempoh yang lebih singkat mengubah masa air daripada kerpasan musim sejuk memasuki sungai.

Sungai di hulu Indus kini mencapai aliran tertinggi antara Jun hingga Ogos, seiring dengan permintaan pengairan. Peningkatan suhu dan perubahan daripada salji kepada hujan boleh menyebabkan aliran puncak itu berlaku lebih awal. Aliran lembangan diramalkan mencapai kemuncak sekitar pertengahan abad ini apabila pencairan glasier semakin pantas, kemudian menurun apabila simpanan ais dan salji berkurangan.

Perkembangan itu menjelaskan mengapa lebih banyak air daripada pencairan sekarang tidak menjamin keselamatan air yang lebih baik pada masa hadapan. Ini juga bermakna jumlah tahunan sahaja tidak dapat menunjukkan sama ada air akan tiba ketika diperlukan oleh tanaman, takungan dan bandar.

Hanya sebahagian kecil glasier dipantau

Unjuran iklim mempunyai ketidakpastian yang ketara. Romshoo berkata penyelidik hanya memantau 16 daripada kira-kira 33,000 glasier di Himalaya India. Itu kira-kira 0.05%, atau sekitar satu glasier dipantau bagi setiap 2,000 glasier. Angka ini merujuk kepada Himalaya India, bukan inventori yang terhad kepada Lembangan Indus.

Stesen pemantauan juga lazimnya terletak di altitud lebih rendah. Shrestha berkata keadaan ini mengehadkan pemahaman tentang salji pada altitud lebih tinggi, termasuk salji yang dibawa oleh ribut yang dikenali sebagai gangguan barat. Serpihan batuan dan karbon hitam yang mendap pada salji serta ais menambah lagi ketidakpastian tentang pencairan.

Fazlul Haq, ahli geografi di Ohio State University, berhujah bahawa pengurusan perjanjian patut bertindak balas terhadap aliran yang diperhatikan, bukannya terus berpegang pada andaian sejarah. Beliau menjelaskan keperluan untuk pendekatan berbeza:

Kita perlu memikirkan semula PAI bukan sebagai perjanjian politik yang statik, tetapi sebagai perjanjian alam sekitar yang hidup dan terus berkembang.

Cadangan beliau menggunakan pemerhatian satelit dan ukuran lain untuk memandu langkah pemuliharaan serta jadual pelepasan air takungan. Litupan salji yang nipis boleh mencetuskan persediaan menghadapi kekurangan air. Ramalan aliran berlebihan pula boleh menjadi panduan untuk keputusan penyimpanan atau pengalihan air.

Langkah ini akan mengubah pengurusan, bukan sekadar melukis semula pembahagian sungai. Ia memerlukan dana pemantauan, kaedah yang dipersetujui dan kesediaan untuk berkongsi maklumat. Liputan satelit yang lebih baik tidak dapat menggantikan kerjasama tentang cara empangan dan terusan dikendalikan.

Pembangunan tenaga hidro mencetuskan pertikaian teknikal berasingan

Bantahan Pakistan merangkumi projek Kishenganga berkapasiti 330 megawatt dan Ratle berkapasiti 850 megawatt. Isu utama ialah takungan operasi, iaitu jumlah air yang disimpan sementara untuk menyokong penjanaan kuasa, serta sama ada reka bentuk projek mematuhi had perjanjian.

Perbezaan ini penting kerana penjanaan elektrik tidak semestinya menggunakan air yang melalui turbin. Namun, jadual penyimpanan dan pelepasan masih boleh mempengaruhi masa air tiba di hilir. Oleh itu, perjanjian mengawal reka bentuk dan operasi loji, bukannya menganggap setiap projek tenaga hidro sama ada tidak berbahaya atau dilarang.

Lampiran D secara umumnya mewajibkan India memberikan maklumat reka bentuk yang ditetapkan sekurang-kurangnya enam bulan sebelum pembinaan kerja sungai bermula. Pakistan kemudian mempunyai tiga bulan untuk mengemukakan bantahan atas alasan pematuhan kepada perjanjian. Persoalan teknikal dalam kategori yang ditetapkan boleh dirujuk kepada pakar neutral, manakala pertikaian boleh diteruskan melalui mekanisme lain, termasuk timbang tara.

India membantah prosiding serentak mengenai isu berkaitan dan tidak mengiktiraf bidang kuasa Mahkamah Timbang Tara dalam pertikaian semasa. Pakistan menyertai prosiding timbang tara dan prosiding pakar neutral. Laporan berbeza dalam menghuraikan keputusan Ogos itu; sesetengahnya menekankan kesinambungan perjanjian, manakala satu lagi turut menyatakan sekatan terhadap kerja tenaga hidro. Huraian tersebut tidak menetapkan skop penuh sekatan projek.

Sementara itu, kapasiti tenaga hidro terpasang Jammu dan Kashmir dijangka meningkat daripada 3,540 megawatt kepada lebih 5,164 megawatt menjelang Disember 2026, dengan projek Pakal Dul dan Kiru hampir siap. Peningkatan yang diunjurkan melebihi 1,624 megawatt, atau kira-kira 46%. Namun, kapasiti penjanaan terpasang bukan ukuran jumlah air sungai yang boleh ditahan India.

Pembaharuan tidak semestinya bermula dari kosong

Romshoo berpendapat bahawa perjanjian baharu yang melibatkan semua negara di lembangan, termasuk China dan Afghanistan, tidak mungkin dicapai ketika ketegangan politik berterusan. Beliau menyokong usaha memperkukuh perjanjian sedia ada supaya ia menangani perubahan iklim, air bawah tanah, pencemaran dan turun naik bekalan air.

Perjanjian itu sudah mengandungi peruntukan yang berkaitan dengan sebahagian agenda tersebut. Artikel IV menangani pencemaran yang tidak wajar serta langkah munasabah untuk merawat kumbahan atau sisa industri apabila perlu. Oleh itu, tidak tepat untuk mengatakan bahawa perjanjian itu langsung tidak mengambil kira pencemaran.

Artikel VII mengiktiraf kepentingan bersama dalam pembangunan sungai dan membenarkan kerjasama yang dipersetujui bersama mengenai stesen pemerhatian, data meteorologi, kerja saliran dan projek kejuruteraan. Artikel itu juga mewajibkan pemberitahuan serta penyediaan maklumat yang ada tentang kerja yang dirancang dan, pada pandangan negara yang merancangnya, akan memberi kesan ketara kepada pihak satu lagi.

Fasal ini boleh menjadi asas untuk pemantauan iklim dan penyelarasan operasi yang lebih baik. Namun, ia bukan sistem penyesuaian iklim yang terperinci dan tidak menjamin persetujuan terhadap langkah baharu.

Dan Haines, profesor madya di jabatan pengurangan risiko dan bencana University College London, menganggap rundingan semula sebagai penyelesaian paling berkemungkinan, di samping mengenal pasti pengembalian perjanjian secara bersyarat dan penamatan kekal sebagai hasil lain yang mungkin. Beliau berkata Konvensyen Alur Air Antarabangsa Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu, yang mula berkuat kuasa pada 2014, boleh dijadikan titik permulaan jika kedua-dua kerajaan menilai semula prinsip perkongsian sungai antarabangsa. Beliau menganggap rombakan mendasar seperti itu tidak mungkin berlaku.

Daanish Mustafa, profesor geografi kritis di King's College London, menyokong perjanjian baharu yang melibatkan penduduk Kashmir dan pihak berkepentingan lain. Beliau mengaitkan model sedia ada dengan kerosakan ekologi dan kehilangan mata pencarian dalam sektor perikanan. Hujah beliau bahawa hak eksklusif terhadap sungai di timur bercanggah dengan undang-undang antarabangsa ialah pendirian akademik, bukannya keputusan yang telah ditetapkan seperti yang dibentangkan di sini.

Risiko Pakistan berpunca daripada kebergantungan dan pengurusan

Sembilan daripada setiap sepuluh penduduk Pakistan tinggal di Lembangan Indus, dan kira-kira 80% pertanian berpengairan negara itu bergantung pada sistem sungai berkenaan. Karachi dan Lahore juga bergantung pada Indus serta anak-anak sungainya untuk bekalan air minuman.

Timbalan Perdana Menteri dan Menteri Luar Ishaq Dar berkata sistem itu menyokong kehidupan dan mata pencarian lebih 250 juta orang di Pakistan. Angka nasional itu berbeza skop daripada hampir 300 juta orang yang disebut bagi keseluruhan lembangan. Laporan terdahulu menggunakan anggaran populasi Pakistan sekitar 240 juta, maka angka-angka itu tidak patut dianggap sebagai satu siri populasi yang konsisten.

Anggaran lain yang dilaporkan menyatakan pertanian menggunakan hampir 90% air di Pakistan dan negara itu menyimpan kurang daripada 10% air yang diterima daripada hujan bermusim serta pencairan salji. Angka 80% dan 90% mengukur perkara yang berbeza: kebergantungan pertanian berpengairan pada Indus dan bahagian penggunaan air oleh sektor pertanian.

Amalan pengairan domestik dan keterbatasan penyimpanan boleh menambah kerentanan, tetapi perkara itu tidak menentukan sama ada kewajipan perjanjian telah dipatuhi. Begitu juga, mengekalkan hak di bawah perjanjian tidak menghapuskan keperluan untuk mengurus air dengan lebih cekap di Pakistan.

Dar memberi amaran kepada peserta di Simposium Air Antarabangsa anjuran Kedutaan Pakistan di Austria dan Akademi Diplomatik Vienna tentang usaha mengurangkan peruntukan Pakistan:

Sebarang cubaan untuk menafikan hak Pakistan terhadap air yang diperuntukkan kepadanya secara sah akan membawa kesan serius terhadap keamanan dan keselamatan serantau.

Presiden Asif Ali Zardari turut membangkitkan isu itu ketika rayuan mengenai hak air di Doha. Laporan tentang perbincangan dalam sesi Majlis Hak Asasi Manusia PBB di Geneva turut mengaitkan tadbir urus air dengan keselamatan makanan dan mata pencarian, tetapi tidak membuktikan wujudnya keputusan rasmi majlis mengenai pertikaian itu.

Ujian serantau dengan tarikh penting semakin hampir

Mehebub Sahana, felo geografi di University of Manchester, meletakkan pertikaian ini dalam konteks ketegangan serantau yang lebih luas menerusi analisis University of Manchester. Asia Selatan menempatkan hampir suku penduduk dunia dan sangat bergantung pada sungai yang menerima air daripada salji serta glasier Himalaya.

Pada Ogos 2024, banjir menjejaskan hampir 5.8 juta orang di Bangladesh. Beberapa pegawai Bangladesh mendakwa India melepaskan air empangan di hulu tanpa amaran. India menafikan tanggungjawab dan menyatakan hujan ekstrem serta operasi biasa sebagai punca. Perselisihan itu menunjukkan pentingnya maklumat yang boleh dipercayai walaupun kerajaan berbeza pendapat tentang punca sesuatu bencana.

India juga berada di hilir bagi Brahmaputra, yang mengalir dari Yarlung Tsangpo di Tibet. Kelulusan China terhadap projek tenaga hidro besar di sungai itu menjadikan ketelusan di hulu penting bagi India, selain Pakistan. Sahana berhujah bahawa kemerosotan kerjasama di Indus boleh menjejaskan kedudukan India dalam rundingan sungai yang lain.

Perjanjian Air Ganges, yang menjamin aliran minimum kepada Bangladesh, dijadualkan tamat pada 2026. Laporan turut menyatakan bahawa pelaksanaan pengaturan yang melibatkan sungai Mahakali dan Kosi dengan Nepal serta Teesta dengan Bangladesh masih belum lengkap. Perjanjian-perjanjian ini berbeza, tetapi semuanya menghadapi tekanan berkaitan daripada ketidakpercayaan dan keadaan air yang berubah.

Menteri Undang-undang, Keadilan dan Hak Asasi Manusia Pakistan, Azam Nazeer Tarar, membangkitkan penggantungan Indus kepada Menteri Britain, Stephen Doughty. Tarar menggesa pertikaian itu diselesaikan melalui undang-undang antarabangsa dan rangka kerja perjanjian sedia ada. Doughty mengaitkan kerjasama air dan iklim dengan pertanian, keselamatan insan dan kesiapsiagaan bencana. Kedua-dua pihak bersetuju untuk meneruskan perbincangan.

Belum ada tarikh yang dipersetujui untuk memulihkan pertukaran data Indus atau memulakan rundingan semula perjanjian. Penanda masa konkrit yang akan datang ialah tamatnya Perjanjian Ganges pada 2026 dan unjuran tenaga hidro bagi Disember 2026. Penilaian Romshoo bahawa India mungkin memperoleh keupayaan lebih besar untuk mengawal aliran dalam tempoh sedekad atau lebih ialah senario jangka panjang, bukannya bukti bahawa India boleh serta-merta menghentikan bekalan kepada Pakistan.

Perkara Utama

• India menggantung pelaksanaan Perjanjian Air Indus pada 23 April 2025 selepas serangan Pahalgam. Pakistan menafikan penglibatan dan mencabar penggantungan itu.
• Perjanjian mewajibkan pengesahan dua hala untuk pengubahsuaian atau penamatan serta menetapkan had terperinci bagi penggunaan sungai di barat oleh India.
• Gangguan terhadap pertukaran data sungai menimbulkan risiko serta-merta kepada ramalan dan pengurusan air, walaupun tanpa pengurangan besar dalam aliran.
• Kehilangan glasier dan tempoh litupan salji yang lebih singkat boleh menyebabkan aliran bermusim mencapai puncak lebih awal, sebelum bekalan menurun selepas kemuncak yang diunjurkan sekitar pertengahan abad ini.
• Penyelidik mencadangkan pemantauan yang lebih baik, pengurusan fleksibel dan sama ada pembaharuan atau penggantian perjanjian. Tiada jadual rundingan semula dipersetujui.
• Pertikaian tenaga hidro, diplomasi serantau dan pengurusan air domestik Pakistan kekal sebagai bahagian krisis yang berasingan tetapi saling berkaitan.