Penyelidik Perundangan Korea Gesa Berhati-hati Terhadap Pelan Membuka Aduan Persaingan Adil kepada Rakyat

Ambang 300 rakyat meletakkan penguatkuasaan jenayah di bawah penelitian

Perkhidmatan Penyelidikan Dewan Negara Korea Selatan memberi amaran bahawa membenarkan kumpulan sekurang-kurangnya 300 rakyat membuat aduan jenayah secara langsung terhadap syarikat yang disyaki melanggar Akta Perdagangan Adil boleh mendedahkan perniagaan kepada prosiding tanpa penilaian pakar tentang sama ada kesalahan telah berlaku. Amaran itu dibuat ketika kerajaan bersiap sedia untuk merombak sistem aduan yang diwujudkan pada 1980.

Dalam laporan yang diserahkan kepada Ahli Parlimen Choi Eun-seok daripada Jawatankuasa Hal Ehwal Politik Dewan Negara, perkhidmatan penyelidikan itu menggesa supaya kuasa eksklusif Suruhanjaya Perdagangan Adil untuk menerima aduan diteliti dengan lebih cermat. Katanya, hukuman jenayah sepatutnya menjadi pilihan terakhir bagi pelanggaran serius, dengan skop kes yang layak dan syarat untuk membuat aduan ditakrifkan dengan jelas.

Cadangan yang dibentangkan pada mesyuarat Kabinet 31 Mac 2026 itu melangkaui aduan rakyat. Ia juga membolehkan aduan langsung daripada kumpulan sekurang-kurangnya 30 syarikat serta memperluas kuasa untuk meminta suruhanjaya mengemukakan aduan kepada 50 agensi pentadbiran pusat, 17 kerajaan metropolitan dan 226 kerajaan tempatan asas.

Presiden Lee Jae Myung mendesak perubahan yang lebih luas, dengan mempersoalkan sama ada kerajaan tempatan patut dibenarkan membuat aduan secara langsung dan sama ada had bilangan benar-benar diperlukan. Kerajaan berhasrat mengemukakan rang undang-undang kepada Dewan Negara dalam tahun ini, tetapi ambang akhir, kesalahan yang layak dan langkah perlindungan masih belum dimuktamadkan.

Maksud sebenar kuasa eksklusif suruhanjaya

Sistem semasa menetapkan aduan kepada Suruhanjaya Perdagangan Adil sebagai prasyarat undang-undang bagi pendakwa raya untuk mendakwa kesalahan persaingan tertentu. Pengguna atau perniagaan boleh melaporkan salah laku yang disyaki kepada suruhanjaya, tetapi laporan itu sendiri tidak menggantikan aduan suruhanjaya yang diperlukan untuk pendakwaan.

Perbezaan ini penting: reformasi yang dicadangkan akan mengubah pihak yang boleh membuka laluan undang-undang kepada pendakwaan, bukannya memberikan kuasa kepada rakyat untuk mendakwa atau mensabitkan sesebuah syarikat. Pendakwa raya masih akan membuat keputusan pendakwaan, manakala mahkamah menentukan kesalahan.

Kerangka aduan eksklusif itu meliputi enam undang-undang di bawah bidang kuasa suruhanjaya, termasuk Akta Pengawalseliaan Monopoli dan Perdagangan Adil serta undang-undang berkaitan subkontrak. Sistem itu diperkenalkan bagi meletakkan penilaian ekonomi oleh pakar antara dakwaan salah laku perniagaan yang menyalahi undang-undang dengan pendakwaan jenayah.

Sesetengah kes persaingan bergantung pada analisis terperinci tentang pasaran, tingkah laku perniagaan dan kesan terhadap persaingan. Tindakan yang kelihatan merugikan pesaing tidak secara automatik menjadi kesalahan persaingan jenayah. Kebimbangan perkhidmatan penyelidikan itu ialah pengumpulan tandatangan yang mencukupi tidak dengan sendirinya membuktikan bahawa syarat undang-undang dan ekonomi bagi pendakwaan telah dipenuhi.

Sistem itu juga mempunyai kelemahan yang mahu ditangani oleh pengkritiknya: apabila suruhanjaya enggan mengemukakan aduan, keputusan itu boleh menyekat pendakwaan walaupun pengguna atau perniagaan terjejas berpendapat tindakan lebih tegas wajar diambil.

Dua laluan untuk meluaskan akses kepada aduan

Pengerusi Suruhanjaya Perdagangan Adil Ju Byung-gi membentangkan dua perubahan berasingan pada mesyuarat Kabinet 31 Mac. Satu cadangan membolehkan kumpulan yang memenuhi ambang tertentu, sementara ini ditetapkan pada 300 rakyat atau 30 syarikat, membuat aduan terus kepada pihak penyiasat tanpa terlebih dahulu mendapatkan aduan daripada suruhanjaya.

Cadangan kedua akan memperluas hak badan awam untuk meminta suruhanjaya mengemukakan aduan. Ini berbeza daripada pemfailan langsung: di bawah mekanisme permintaan itu, suruhanjaya mesti mengemukakan aduan apabila badan yang diberi kuasa membuat permintaan, walaupun suruhanjaya sebelum itu memutuskan untuk tidak berbuat demikian selepas menyiasat.

Empat pemegang jawatan kini mempunyai kuasa membuat permintaan itu: Ketua Pendakwa Raya, pengerusi Lembaga Audit dan Pemeriksaan, ketua Perkhidmatan Perolehan Awam serta menteri Perusahaan Kecil dan Sederhana dan Syarikat Pemula.

Cadangan peluasan itu menyenaraikan 293 badan pusat dan tempatan, terdiri daripada 50 agensi pusat, 17 kerajaan metropolitan dan 226 kerajaan tempatan asas. Dua kategori kerajaan tempatan sahaja merangkumi 243 badan. Angka ini menunjukkan betapa luasnya mekanisme permintaan itu boleh diperluas berbanding pemegang kuasanya sekarang, walaupun ia tidak menunjukkan jumlah kes tambahan yang mungkin timbul.

Kerajaan juga telah membincangkan penggantian beberapa hukuman jenayah ekonomi dengan sekatan pentadbiran, seperti denda. Langkah itu boleh mengubah skop reformasi: akses aduan yang lebih luas akan membawa kesan berbeza bergantung pada kesalahan yang masih tertakluk kepada pendakwaan jenayah.

Mengapa presiden mahu akses yang lebih luas

Presiden Lee berhujah bahawa pemusatan kuasa aduan pada satu institusi boleh memberikan institusi itu kawalan berlebihan terhadap sama ada sesuatu kes diteruskan. Pada mesyuarat Kabinet, beliau menggambarkan masalah itu seperti berikut:

Oleh sebab KFTC memonopoli kuasa ini, ia juga secara berkesan mempunyai kuasa untuk memendam kes,

Campur tangan beliau mencerminkan kritikan berpanjangan bahawa suruhanjaya itu tidak sentiasa menggunakan kuasa aduan jenayahnya secara aktif. Kebimbangan tentang bekas pegawai suruhanjaya yang menyertai firma guaman utama turut menguatkan tanggapan bahawa kumpulan korporat besar mendapat layanan istimewa. Kebimbangan itu menjadi sebahagian daripada hujah politik untuk reformasi, bukannya bukti bahawa mana-mana keputusan aduan tertentu tidak wajar.

Lee turut mempersoalkan sekatan berangka yang dicadangkan dan meminta pegawai mempertimbangkan hak kerajaan tempatan untuk membuat aduan secara langsung, bukan sekadar memberi mereka keupayaan untuk meminta suruhanjaya mengemukakan aduan.

Hal ini menunjukkan perbezaan ketara antara cadangan awal suruhanjaya dengan hala tuju yang diutamakan presiden. Cadangan pertama mengekalkan syarat kemasukan yang ditetapkan serta peranan suruhanjaya dalam permintaan badan awam. Cadangan kedua boleh menghapuskan lebih banyak kawalan tersebut. Setakat ini, kedua-dua pendekatan belum dimaktubkan sebagai undang-undang.

Amaran itu berkaitan bukti, bukan sekadar angka

Bantahan utama Perkhidmatan Penyelidikan Dewan Negara ialah ambang yang hanya berdasarkan bilangan pengadu tidak semestinya menguji inti pati sesuatu dakwaan. Kumpulan besar boleh berkongsi rungutan yang tulen, tetapi jumlah mereka tidak membuktikan kuasa pasaran, penyelarasan menyalahi undang-undang atau unsur lain bagi kesalahan persaingan.

Oleh itu, perkhidmatan penyelidikan itu menggesa supaya peraturan yang jelas ditetapkan untuk menentukan skop aduan dan syarat untuk membuatnya. Pendirian badan itu ialah pelanggaran serius patut dikenakan hukuman jenayah, manakala prosiding jenayah perlu kekal sebagai pilihan terakhir.

Perbincangan Kabinet turut mendedahkan kebimbangan dalam kerajaan. Menteri Perdagangan, Industri dan Tenaga Kim Jeong-kwan memberi amaran tentang siasatan bertindih dan beban terhadap syarikat. Menteri Kehakiman Jung Sung-ho menyuarakan kebimbangan tentang kemungkinan penyalahgunaan kuasa pendakwaan dan aduan. Menteri Perusahaan Kecil dan Sederhana dan Syarikat Pemula Han Sung-sook turut menyuarakan kebimbangan tentang beban perniagaan.

Menjawab kebimbangan yang dibangkitkan dalam mesyuarat itu, Pengerusi Suruhanjaya Ju Byung-gi berkata:

Saya akan meneliti perkara ini dengan lebih lanjut.

Risiko prosiding bertindih berbeza daripada persoalan sama ada sesuatu aduan akhirnya berjaya. Sesebuah perniagaan mungkin perlu menjawab pertanyaan daripada lebih daripada satu institusi, mendapatkan khidmat nasihat undang-undang dan menyerahkan rekod sebelum sebarang keputusan muktamad tentang salah laku dibuat. Laporan tentang cadangan itu tidak menetapkan mekanisme akhir untuk menyelaraskan kes yang bertindih.

Syarikat kecil juga boleh berdepan tekanan selain perlindungan

Akses aduan yang dibuka lebih luas boleh membantu perniagaan kecil yang percaya mereka terjejas oleh tindakan menyalahi undang-undang dan tidak dapat meyakinkan suruhanjaya supaya menuntut pendakwaan. Di bawah ambang yang dicadangkan, sekumpulan 30 syarikat boleh membawa dakwaan terus kepada pihak penyiasat.

Laluan yang sama boleh memberi tekanan kepada perniagaan yang dituduh oleh pesaing. Kebimbangan yang dibangkitkan dalam perbahasan termasuk kemungkinan aduan digunakan sebagai taktik tawar-menawar atau cara mengugut pesaing, bukannya semata-mata untuk menuntut hukuman bagi kesalahan yang terbukti.

Syarikat kecil dikatakan sudah merangkumi sebahagian besar siasatan kartel suruhanjaya, namun tiada peratusan atau jumlah kes diberikan. Oleh itu, tahap pendedahan mereka tidak dapat diukur dengan tepat dan tidak wajar diandaikan bahawa konglomerat besar akan menjadi sasaran utama sistem aduan yang lebih luas.

Cadangan yang dikemukakan dalam perbahasan termasuk syarat pemfailan yang ketat dan peluasan akses secara berperingkat. Ini ialah langkah perlindungan yang dicadangkan, bukannya ciri yang disahkan dalam rang undang-undang akhir kerajaan. Keberkesanannya bergantung pada sama ada langkah itu dapat membezakan dakwaan yang boleh dipercayai daripada cubaan menggunakan prosiding jenayah sebagai tekanan komersial.

Sistem berusia 46 tahun ini sudah pun berubah

Kuasa suruhanjaya tidak kekal tanpa perubahan sejak 1980. Badan awam telah diberikan kuasa untuk mewajibkan aduan dari semasa ke semasa, sekali gus mengurangkan keupayaan suruhanjaya untuk membuat keputusan akhir dengan sendirinya. Perbahasan semasa menyentuh sejauh mana akses itu patut diperluas lagi.

• 1980: Akta Pengawalseliaan Monopoli dan Perdagangan Adil mewujudkan sistem aduan eksklusif.
• 1995: Mahkamah Perlembagaan mengiktiraf kesahihan sistem itu, termasuk peranannya dalam mengehadkan pendedahan berlebihan kepada sekatan jenayah.
• 1996: Ketua Pendakwa Raya diberikan kuasa untuk meminta suruhanjaya mengemukakan aduan.
• 2013 atau 2014: Laporan memberikan tarikh berbeza bagi peluasan kuasa permintaan kepada badan audit, agensi perolehan dan pentadbiran perniagaan kecil.
• 31 Mac 2026: Suruhanjaya membentangkan cadangan rombakannya pada mesyuarat Kabinet, dan Presiden Lee menggesa akses yang lebih luas.
• Dalam tahun 2026: Kerajaan berhasrat mengemukakan pindaan kepada Dewan Negara.

Perbezaan tarikh itu berkaitan peluasan terdahulu, bukan cadangan semasa. Sebuah artikel akademik 2018 menyatakan reformasi itu berlaku pada 2013, manakala laporan lain meletakkannya pada 2014. Maklumat yang ada tidak menjelaskan sama ada perbezaan itu berpunca daripada tarikh kelulusan dan pelaksanaan undang-undang.

Laporan juga berbeza tentang lokasi mesyuarat 31 Mac: satu menyatakan ia berlangsung di Kompleks Kerajaan Seoul, manakala satu lagi menyebut Rumah Biru presiden. Kedua-duanya sependapat tentang tarikh, ambang aduan yang dicadangkan dan desakan presiden supaya kerajaan tempatan diberi hak untuk membuat aduan secara langsung.

Alternatif yang lebih terhad memberi tumpuan kepada kartel

Sebuah artikel Business Law Review oleh Son Young-Hoa pada 2018 menghuraikan pilihan untuk mengekalkan, memansuhkan sepenuhnya atau memansuhkan sebahagian keperluan aduan eksklusif. Diterbitkan dalam jilid 32, keluaran 4, halaman 225 hingga 258, artikel itu membezakan perkara yang relevan dengan perbahasan semasa: bukan semua pelanggaran persaingan memerlukan jenis penilaian ekonomi yang sama.

Artikel itu membincangkan syarat pendakwaan di bawah Perkara 66 dan 67 akta berkenaan seperti yang berkuat kuasa pada masa itu. Hujahnya, kes yang melibatkan penyalahgunaan kedudukan dominan pasaran atau penggabungan perniagaan mungkin memerlukan analisis ekonomi untuk menentukan sama ada sesuatu tindakan menyalahi undang-undang. Rujukan kepada peruntukan itu tidak sepatutnya dianggap sebagai kenyataan tentang penomboran artikel semasa.

Son mengenal pasti kartel yang amat serius sebagai bidang yang mungkin dikecualikan daripada kuasa aduan eksklusif. Kartel berlaku apabila perniagaan menyelaraskan tindakan dan bukannya bersaing secara bebas, contohnya dengan bersetuju menetapkan harga. Artikel itu berhujah bahawa kategori ini boleh dilayan secara berbeza daripada tindakan yang kesahihannya bergantung pada penilaian lebih rumit tentang kesan terhadap pasaran.

Artikel itu juga mencadangkan penalti kartel sekitar 20% daripada jualan berkaitan serta perlindungan daripada aduan jenayah bagi pemohon yang mendedahkan kegiatan kartel secara sukarela. Ini ialah cadangan akademik, bukannya peruntukan reformasi 2026 yang telah disahkan.

Perlindungan itu penting kerana syarikat yang terlibat dalam kartel rahsia mungkin memberikan bukti yang sukar diperoleh pihak berkuasa. Son berhujah bahawa pendakwa raya dan suruhanjaya perlu bekerjasama rapat sejak peringkat pelaporan. Hak aduan langsung yang lebih luas perlu dipertimbangkan bersama insentif tersebut, bukannya sebagai perubahan prosedur yang terasing.

Perbandingan luar negara dan amaran dasar lain

Perkhidmatan Penyelidikan Dewan Negara merujuk kepada peranan institusi pakar dalam bidang kuasa lain. Jepun mengekalkan sistem aduan yang serupa dengan Korea Selatan. Di Amerika Syarikat, Jabatan Kehakiman menyiasat dan mendakwa kes persaingan jenayah. Di United Kingdom, pendakwaan individu yang terlibat dalam kartel memerlukan persetujuan pihak berkuasa persaingan atau badan berkaitan yang lain.

Pengaturan ini tidak serupa sepenuhnya, tetapi menyokong hujah perkhidmatan penyelidikan bahawa pertimbangan pakar kekal sebahagian daripada penguatkuasaan persaingan jenayah di luar negara. Pengaturan itu sendiri tidak menentukan sama ada Korea Selatan patut mengekalkan model semasanya atau menerima pakai pengecualian yang lebih terhad.

Perkhidmatan penyelidikan itu turut mempersoalkan dasar ekonomi kerajaan yang lain. Ia bertanya sama ada semakan awal yang mencukupi dibuat sebelum dana dagangan bursa berleveraj saham tunggal diperkenalkan pada Mei dan sama ada pendidikan pelabur selama dua hingga tiga jam akan berkesan. Dana sedemikian menyasarkan pulangan berganda berdasarkan saham sesebuah syarikat, yang juga boleh membesarkan kerugian.

Secara berasingan, badan itu berkata sasaran pulangan dan syarat pemulihan pelaburan bagi Dana Pertumbuhan Korea masih tidak jelas selepas saiz yang dirancang meningkat daripada 150 trilion won kepada 200 trilion won. Ini merupakan peningkatan sebanyak 50 trilion won, atau satu pertiga daripada angka terdahulu.

Ahli Parlimen Choi berkata kebimbangan berulang daripada badan penyelidikan parlimen sepatutnya mendorong kerajaan menilai semula sama ada kesan sampingan dasar telah dinilai dengan secukupnya. Berhubung penguatkuasaan persaingan, beliau menggesa supaya berhati-hati terhadap aduan berlebihan dan beban prosiding jenayah ke atas syarikat.

Langkah konkrit seterusnya ialah pengemukaan rang undang-undang yang dirancang kerajaan dalam tahun 2026. Tiada tarikh khusus untuk pengemukaan, pendengaran parlimen atau pengundian diberikan. Butiran penting yang masih perlu dimuktamadkan termasuk kesalahan yang membolehkan aduan langsung, sama ada ambang berangka akan dikekalkan, kuasa yang akan diberikan kepada kerajaan tempatan dan cara prosiding bertindih akan dikendalikan.

Perkara Utama

• Perkhidmatan Penyelidikan Dewan Negara memberi amaran bahawa 300 pengadu sahaja tidak membuktikan pelanggaran undang-undang persaingan.
• Cadangan suruhanjaya membolehkan sekurang-kurangnya 300 rakyat atau 30 syarikat membuat aduan secara langsung.
• Kuasa meminta aduan akan diperluas kepada 50 agensi pusat dan 243 kerajaan tempatan.
• Presiden Lee mahu kerajaan tempatan diberi hak membuat aduan secara langsung dan mempersoalkan had berangka.
• Menteri kerajaan menyuarakan kebimbangan tentang siasatan bertindih, beban perniagaan dan penyalahgunaan kuasa aduan.
• Suruhanjaya turut mempertimbangkan penggantian beberapa hukuman jenayah dengan sekatan pentadbiran.
• Kerajaan berhasrat mengemukakan undang-undang dalam tahun 2026, tetapi peraturan akhir dan langkah perlindungan masih belum diputuskan.