PIDS Desak Kuasa Mengikat untuk Menyelesaikan Pertikaian Tanah dalam Undang-undang Filipina yang Dicadangkan

Undang-undang guna tanah memerlukan kuasa untuk menyelesaikan pertikaian

Institut Filipina bagi Kajian Pembangunan (PIDS) menggesa Kongres memberikan kuasa mengikat kepada sebuah badan bebas untuk menyelesaikan tuntutan bersaing terhadap tanah, ketika penggubal undang-undang menyatukan 11 rang undang-undang guna tanah negara yang masih tertangguh. Tanpa kuasa itu, undang-undang yang dicadangkan mungkin menambah satu lagi lapisan birokrasi, sedangkan agensi kerajaan masih tidak mampu menyelesaikan perselisihan mengenai ladang, perumahan, hutan, infrastruktur dan wilayah leluhur.

Dalam kertas pendirian bertarikh 12 Okt., felo penyelidik kanan PIDS, Adoracion M. Navarro, mengenal pasti mekanisme mengikat untuk menyelesaikan konflik sebagai mungkin ciri operasi paling penting yang perlu diperkukuh oleh Kongres. Hujah utamanya ialah Filipina sudah mempunyai alat perancangan. Masalah yang lebih mendalam ialah pelbagai agensi menjalankan kuasa yang bertindih, kadangkala di bawah undang-undang yang mengarahkan mereka kepada keputusan yang tidak selaras mengenai tanah yang sama.

Navarro berkata undang-undang itu harus mewujudkan sistem praktikal untuk membuat dan menguatkuasakan keputusan, bukannya sekadar mewajibkan agensi dan unit kerajaan tempatan (LGU) menyediakan lebih banyak dokumen:

"Oleh itu, rang undang-undang gantian yang kukuh seharusnya menjadikan undang-undang baharu itu sistem operasi negara untuk menyelesaikan tuntutan bersaing terhadap tanah, bukannya sekadar satu lagi rancangan yang perlu disediakan oleh agensi kerajaan dan unit kerajaan tempatan (LGU)," kata Navarro.

Saranan itu mengalihkan perhatian daripada persoalan sama ada pelan guna tanah negara wajar diwujudkan kepada bagaimana pelan itu akan berfungsi apabila institusi berpengaruh tidak sependapat. Peta boleh mengenal pasti kawasan untuk pertanian, pemuliharaan atau pembangunan. Namun, seseorang masih perlu mempunyai kuasa undang-undang untuk menentukan tindakan apabila tujuan-tujuan itu bertindih.

Apakah perubahan yang dibawa oleh kuasa mengikat?

Navarro mencadangkan sebuah badan atau panel adjudikasi guna tanah negara yang boleh mengeluarkan penetapan mengikat dalam tempoh yang ditetapkan selepas usaha penyelarasan teknikal dan pengantaraan gagal. Penyelarasan teknikal melibatkan semakan peta, rekod dan pendirian agensi; pengantaraan pula bertujuan mendapatkan persetujuan. Adjudikasi akan menghasilkan keputusan yang boleh dikuatkuasakan apabila usaha-usaha itu tidak dapat menyelesaikan pertikaian.

Suruhanjaya yang dicadangkan itu akan mempunyai tanggungjawab berasingan dalam bidang dasar dan perancangan, pengantaraan dan penyelarasan teknikal, serta adjudikasi mengikat. Pembahagian itu akan memberi institusi berkenaan peranan yang melangkaui usaha menghimpunkan agensi dan meminta mereka bekerjasama.

Navarro memberi amaran bahawa kuasa yang ditakrifkan secara lemah boleh menyebabkan majlis atau suruhanjaya baharu itu sekadar menganjurkan mesyuarat, mengeluarkan memorandum dan saranan serta merundingkan kompromi tanpa mencapai keputusan muktamad. Oleh itu, cadangannya menangani keadaan apabila penyelarasan tidak lagi berkesan: apabila sesebuah agensi atau pihak lain enggan menerima penyelesaian bersama.

Kertas pendirian itu menggesa keputusan dibuat dalam tempoh yang ditetapkan, tetapi tidak menyatakan tempoh khusus dalam saranan yang dihuraikan di sini. Kongres perlu menentukan kuasa dan tatacara badan itu dalam undang-undang berkenaan.

Mengapa jawatankuasa sedia ada tidak mencukupi

PIDS sebelum ini telah mengenal pasti jurang penguatkuasaan ini dalam kenyataan Februari 2024. Kenyataan yang diterbitkan pada 26 Feb. itu menjelaskan bahawa Jawatankuasa Guna Tanah Negara tidak mempunyai kuasa penguatkuasaan dan menghadapi kesukaran mengenakan sekatan terhadap pihak yang gagal menghormati perjanjian.

Penyelidikan Navarro pada Disember 2023 menghuraikan jawatankuasa itu sebagai badan yang diwujudkan melalui arahan eksekutif di bawah Lembaga Pihak Berkuasa Ekonomi dan Pembangunan Negara. Kuasanya yang terhad menyebabkan sesetengah perselisihan perlu dibawa kepada Presiden.

Pertikaian pada 2016 menggambarkan kepentingan isu ini. Jabatan Pembaharuan Agraria mencadangkan moratorium menyeluruh terhadap penukaran guna tanah dan menyediakan perintah eksekutif untuk ditandatangani Presiden. Pengurus ekonomi membantah langkah itu ketika tanah diperlukan untuk projek infrastruktur utama dan penempatan semula perumahan. Mereka berhujah bahawa undang-undang guna tanah negara serta penguatkuasaan peraturan yang tegas patut dilaksanakan sebagai ganti larangan menyeluruh.

Perselisihan itu melibatkan keutamaan awam yang bersaing: melindungi tanah pertanian sambil menyediakan ruang untuk perumahan dan infrastruktur. Mekanisme mengikat akan menyediakan saluran tetap untuk mencapai keputusan dalam pertikaian sedemikian, tanpa berulang kali memerlukan campur tangan di peringkat tertinggi kerajaan.

Pertikaian tanah yang manakah akan ditangani oleh undang-undang itu?

Agensi kerajaan menyelia pertanian, sumber asli, perumahan, infrastruktur, wilayah leluhur dan perancangan tempatan di bawah mandat undang-undang yang berbeza. Navarro mengenal pasti beberapa punca konflik yang berulang: tanah pertanian berbanding peluasan bandar, perlombongan berbanding hutan atau tadahan air, dan infrastruktur berbanding kawasan perlindungan.

Wilayah leluhur boleh bertindih dengan kawasan simpanan kerajaan. Agensi negara boleh menuntut kuasa terhadap lokasi yang sama, sementara kerajaan tempatan berjiran boleh menetapkan pengezonan yang tidak selaras. Instrumen pegangan tanah yang berbeza, iaitu dokumen yang menetapkan hak untuk memiliki, menduduki atau menggunakan tanah, juga boleh meliputi kawasan yang sama.

Navarro menggesa undang-undang baharu itu menyelaraskan kerangkanya secara jelas dengan undang-undang yang mengawal kerajaan tempatan, pembaharuan agraria, wilayah leluhur, kawasan perlindungan, perlombongan, perikanan, perhutanan, perumahan, penambakan, infrastruktur dan zon ekonomi.

Beliau memberi amaran agar konflik undang-undang utama tidak diserahkan kepada peraturan pelaksanaan, dengan berkata peraturan itu:

tidak boleh digunakan dengan selamat untuk menyelesaikan konflik asas antara undang-undang yang mempunyai kedudukan setara.

Oleh itu, Kongres perlu menetapkan hubungan antara mandat undang-undang yang bersaing dalam undang-undang itu sendiri. Peraturan pelaksanaan menerangkan cara agensi melaksanakan undang-undang; pilihan sukar berhubung kuasa undang-undang yang bercanggah perlu dimasukkan dalam undang-undang yang diluluskan penggubal undang-undang.

Perkara yang ditunjukkan oleh rekod pengairan mengenai penukaran guna tanah

Angka Pihak Berkuasa Pengairan Negara (NIA) yang dipetik dalam kajian penuh PIDS merekodkan 620,399.46 hektar kawasan perkhidmatan pengairan yang ditukar kepada kegunaan bukan pertanian dari 2012 hingga 2022. Luzon Tengah mencatatkan 111,079.46 hektar, jumlah wilayah terbesar.

Angka Luzon Tengah itu mewakili kira-kira 17.9% daripada jumlah negara yang dipetik bagi tempoh berkenaan, dikira dengan membahagikan 111,079.46 dengan 620,399.46. Oleh itu, wilayah itu merangkumi hampir satu hektar bagi setiap enam hektar yang direkodkan di seluruh negara.

Kajian itu turut melaporkan bahawa tanah yang ditukar mewakili antara 3.38% hingga 3.93% kawasan perkhidmatan pengairan kasar setiap tahun dalam tempoh tersebut. Angka ini memperlihatkan dengan jelas ketegangan dasar utama: tanah yang dilengkapi infrastruktur pengairan juga boleh menarik permintaan untuk rumah, kilang, pembangunan komersial dan kegunaan lain.

Kesahan penukaran yang direkodkan itu tidak dinyatakan dalam angka berkenaan. Kajian Navarro mengenal pasti jurang dalam pemantauan negara terhadap penukaran tanah pertanian secara haram dan pramatang, manakala peranan NIA berkaitan pengairan, bukannya kelulusan permohonan penukaran.

Kekurangan maklumat itu penting bagi penguatkuasaan. Pihak berkuasa perlu mengetahui lokasi perubahan guna tanah serta sama ada kelulusan yang diwajibkan telah diperoleh. Tumpuan yang dicadangkan Navarro terhadap perkongsian data dan akauntabiliti akan menangani keperluan praktikal itu, di samping kuasa untuk menyelesaikan pertikaian.

Mindanao Utara menawarkan contoh pemetaan

Mindanao Utara, atau Wilayah X, telah menguji pendekatan untuk mengenal pasti tuntutan yang bertindih. Pada 2020, pejabat wilayah Pihak Berkuasa Ekonomi dan Pembangunan Negara memulakan Jawatankuasa Antara Agensi bagi Penyelesaian Konflik Tuntutan Pegangan Tanah.

Wilayah itu berdepan konflik berpanjangan yang melibatkan sijil wilayah leluhur, penerima manfaat pembaharuan agraria dan pentadbir kawasan simpanan tentera. Mekanisme terdahulu di bawah Perintah Pentadbiran Bersama No. 01-12 melibatkan jabatan alam sekitar dan pembaharuan agraria, Pihak Berkuasa Pendaftaran Tanah serta Suruhanjaya Kebangsaan bagi Orang Asli (NCIP). Pengerusi NCIP akhirnya menarik diri daripada mekanisme itu; wakil wilayah NCIP menyertai jawatankuasa wilayah yang lebih baharu.

Anggota jawatankuasa bersetuju menyediakan pangkalan data geospatial bersama yang dinamakan One Map. Pangkalan data itu meletakkan hak milik dan dokumen pegangan lain pada peta yang sama supaya pegawai dapat mengenal pasti lokasi hak dan tuntutan bertindih. Anggota turut bersetuju menjadikannya asas bagi keputusan masa depan tentang guna tanah dan pengelasan di wilayah itu.

Versi 2023 menunjukkan kira-kira 186,000 tuntutan pegangan tanah yang bercanggah. Jawatankuasa bersetuju bahawa peta itu perlu dikemas kini apabila tuntutan berubah dari semasa ke semasa. Usaha mereka menunjukkan mengapa rekod bersama dan kuasa membuat keputusan perlu bergerak seiring: agensi perlu terlebih dahulu mempunyai gambaran tanah yang dipersetujui sebelum dapat menyelesaikan tuntutan yang bersaing terhadapnya.

Kekurangan dalam perancangan tempatan menguji pembiayaan

Angka Jabatan Petempatan Manusia dan Pembangunan Bandar yang dipetik dalam kertas pendirian 12 Okt. menunjukkan skala tugas perancangan tempatan. Sehingga 31 Ogos, 670 pelan guna tanah komprehensif (CLUP) telah dikemas kini, 807 perlu dikemas kini, 119 akan tamat tempoh pada 2027, dan 40 LGU tidak mempunyai CLUP.

CLUP menetapkan corak guna tanah yang dirancang oleh kerajaan tempatan, termasuk lokasi pembangunan dan perlindungan yang patut dilaksanakan. Jumlah 807 pelan yang perlu dikemas kini melebihi 670 pelan yang telah dikemas kini sebanyak 137. Oleh itu, kewajipan menyediakan pelan di bawah undang-undang baharu akan menambah kepada beban kerja sedia ada yang besar.

Pelan pembangunan dan rangka kerja fizikal wilayah turut menunjukkan kekurangan. Kertas itu menyenaraikan 32 pelan yang diluluskan, enam yang diterima pakai, 33 yang sedang dikemas kini dan lima wilayah tanpa pelan. Pelan wilayah menyediakan kerangka ruang yang lebih luas merentasi perbandaran dan bandar.

Navarro mencadangkan dana perancangan dan tadbir urus guna tanah negara khusus untuk tahun-tahun awal pelaksanaan. Dana itu akan menyokong penyediaan pelan, sistem maklumat geografi, penyepaduan data kadaster, pemetaan risiko iklim, kakitangan teknikal, audit bebas dan penguatkuasaan. Data kadaster mengenal pasti lot tanah dan sempadannya; sistem maklumat geografi membolehkan rekod itu dibandingkan dengan maklumat lain yang dipetakan.

Sebahagian sumber dana itu akan diperuntukkan berdasarkan keperluan dan keupayaan, bukannya dibahagikan sama rata antara LGU. Pendekatan itu akan menyalurkan sokongan kepada perbandaran lebih miskin yang kekurangan kakitangan, mempunyai rekod lebih lemah atau kurang kelengkapan untuk melaksanakan undang-undang.

Sejauh manakah badan baharu itu bebas?

Navarro memberi amaran bahawa institusi itu mesti mampu bertahan daripada tekanan agensi kerajaan, pegawai tempatan dan kepentingan swasta yang berpengaruh dari segi politik. Keputusan untuk menukar tanah pertanian kepada kegunaan kediaman, komersial, perindustrian atau infrastruktur boleh menghasilkan keuntungan swasta yang besar.

Keadaan itu mewujudkan risiko spekulasi hartanah, pengezonan semula oportunistik dan tawanan pengawal selia, iaitu keadaan apabila pengawal selia bertindak demi kepentingan pihak yang sepatutnya diawasinya. Kuasa mengikat akan mempunyai nilai praktikal yang terhad jika pihak berpengaruh boleh mengetepikan institusi yang menjalankan kuasa itu.

Navarro mencadangkan sebuah suruhanjaya yang ahlinya mempunyai kelayakan profesional, dengan pengerusi atau pesuruhjaya utama dilantik oleh Presiden, memegang pangkat Kabinet dan berkhidmat untuk tempoh tetap. Pangkat Kabinet akan memberi kedudukan kepada kepimpinannya ketika berurusan dengan kementerian utama, manakala tempoh tetap bertujuan memperkukuh kebebasannya.

Kerajaan tempatan akan terus memainkan peranan utama. Kenyataan PIDS pada Februari 2024 berhujah bahawa kerangka negara boleh memperkukuh pembuatan keputusan tempatan dan menjadikan dasar guna tanah lebih selaras. Kenyataan itu juga menggesa peningkatan kemahiran teknikal dalam kalangan LGU serta penyertaan kerajaan tempatan, perniagaan dan masyarakat sivil.

Oleh itu, cabaran reka bentuknya melibatkan peringkat negara dan tempatan: suruhanjaya memerlukan kuasa yang mencukupi untuk menyelesaikan konflik, sementara perbandaran dan wilayah memerlukan tenaga kerja, rekod dan pembiayaan untuk melaksanakan keputusan yang terhasil.

Kempen panjang beralih kepada persoalan reka bentuk yang lebih khusus

Kertas perbincangan Navarro pada Disember 2023, DP 2023-40, diterbitkan pada 28 Dis. 2023. Kertas itu menyifatkan kempen untuk Akta Guna Tanah Negara sebagai hampir tiga dekad lamanya. Dapatan kajian itu berdasarkan penyelidikan guna tanah, bukti kegagalan tadbir urus, kumpulan fokus pihak berkepentingan dan temu bual dengan pemberi maklumat utama.

Kajian itu menggesa usaha merentas disiplin dan bukti terkini untuk menjelaskan alasan bagi undang-undang tersebut. Keputusan berkaitan tanah melibatkan hak undang-undang, peluang ekonomi, pengeluaran makanan, perlindungan alam sekitar dan keperluan masyarakat secara serentak. Perkembangan utama merangkumi beberapa tahun:

• 2012 hingga 2022: Rekod NIA yang dipetik PIDS mencatatkan 620,399.46 hektar kawasan perkhidmatan pengairan yang ditukar kepada kegunaan bukan pertanian.
• 2016: Pengurus ekonomi membantah cadangan moratorium menyeluruh terhadap penukaran tanah oleh jabatan pembaharuan agraria.
• 2020: Mindanao Utara menubuhkan jawatankuasa wilayah untuk menangani tuntutan pegangan tanah yang bercanggah.
• 2023: One Map wilayah itu merekodkan kira-kira 186,000 tuntutan yang bercanggah; PIDS menerbitkan kertas perbincangan Navarro pada Disember.
• Februari 2024: PIDS secara terbuka menggesa supaya Akta Guna Tanah Negara diluluskan dan keupayaan teknikal tempatan diperkukuh.

Kertas pendirian 12 Okt. itu menerapkan penyelidikan terdahulu dalam reka bentuk 11 rang undang-undang yang masih tertangguh. Navarro berkata langkah-langkah itu secara umumnya bersetuju tentang perlindungan tanah pertanian, hutan, tadahan air dan wilayah leluhur, penyepaduan perancangan negara dan tempatan, serta pengekalan peranan LGU.

Saranannya ialah menjadikan matlamat bersama itu sebuah sistem tadbir urus yang boleh dikuatkuasakan. Kongres perlu menggabungkan kuasa undang-undang yang jelas, saluran untuk menyelesaikan pertikaian, rekod tanah yang boleh dipercayai dan pembiayaan pelaksanaan. Nilai praktikal undang-undang yang dicadangkan bergantung pada keupayaan agensi dan kerajaan tempatan melaksanakan keputusan apabila tuntutan yang bersaing bertembung.

Perkara Utama

• PIDS mahu undang-undang guna tanah negara memberikan kuasa mengikat kepada badan bebas untuk menyelesaikan pertikaian selepas pengantaraan gagal.
• Kongres sedang menyatukan 11 rang undang-undang yang secara umumnya berkongsi matlamat melindungi tanah dan menyelaraskan perancangan.
• Navarro berkata undang-undang itu mesti menyelaraskan mandat undang-undang yang bersaing dan bukannya menyerahkan konflik asas kepada peraturan pelaksanaan.
• Angka perancangan tempatan merangkumi 807 CLUP yang perlu dikemas kini dan 40 LGU tanpa CLUP.
• Dana pelaksanaan yang dicadangkan akan menyokong pemetaan, kakitangan teknikal, perancangan, audit dan penguatkuasaan, dengan sebahagian peruntukan berdasarkan keperluan tempatan.
• Kebebasan suruhanjaya, kuasa membuat keputusan dan pembiayaannya merupakan teras saranan PIDS.