Lompong Undang-undang Jepun Membuka Ruang untuk Pengelakan Sekatan Korea Utara

Sebuah pejabat di Tokyo mendedahkan masalah penguatkuasaan yang lebih meluas

Pada Februari 2014, Katsuhisa Furukawa menjejaki individu yang dikaitkan dengan penyeludupan senjata Korea Utara ke sebuah pejabat di bangunan yang menghadap SL Square, berhampiran Stesen Shinbashi di luar Tokyo. Sebulan kemudian, pejabat itu kosong. Penemuan itu dibuat setahun selepas ujian nuklear ketiga Korea Utara, ketika Furukawa berkhidmat dalam Panel Pakar Sekatan Korea Utara di bawah Majlis Keselamatan Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu.

Furukawa, yang tugasnya termasuk memantau penguatkuasaan sekatan, mengenang betapa bebasnya individu yang dikaitkan dengan pelanggaran sekatan beroperasi di Jepun:

"Orang yang terlibat dalam pelanggaran sekatan keluar masuk Jepun secara terbuka, dan tiada seorang pun didakwa," katanya.

Korea Utara menjalankan ujian nuklear pertamanya pada 9 Oktober 2006. Pembangunan senjatanya selepas itu sering memberi tumpuan kepada bantuan atau kelemahan penguatkuasaan oleh China dan Rusia. Kisah Furukawa mengalihkan perhatian kepada bahagian lain dalam rangkaian itu: perniagaan, perkhidmatan perkapalan dan orang tengah yang beroperasi di negara-negara yang secara terbuka menyokong sekatan.

Jepun mengenakan sekatan yang luar biasa luas terhadap perdagangan langsung dengan Korea Utara. Namun, kajian oleh Furukawa dan pakar sekatan Maiko Takeuchi menghuraikan jurang antara sekatan itu dengan kegiatan lebih luas yang dilarang oleh resolusi PBB, termasuk operasi perkapalan di luar negara, usaha sama dan kerja yang dilakukan dari jauh.

Penilaian undang-undang yang dibincangkan di sini menggambarkan keadaan yang didokumenkan dalam kajian dari 2018 hingga 2022. Status semasa setiap jurang, syarikat dan kapal yang dikenal pasti belum dipastikan. Namun, dapatan bersama mereka adalah jelas: menyekat perdagangan langsung masih membiarkan laluan lain terbuka apabila undang-undang domestik dan agensi kerajaan gagal mencapai individu serta perkhidmatan di sebalik sesuatu transaksi.

Rangkaian perkapalan yang mempunyai kaitan dengan Jepun

Ocean Maritime Management, atau OMM, ialah syarikat perkapalan utama Korea Utara yang terlibat dalam penyeludupan senjata. PBB mengenakan sekatan terhadapnya pada 28 Julai 2014, beberapa bulan selepas penemuan Furukawa di Shinbashi.

Kajian sekatan Jepun oleh Furukawa, yang diterbitkan Institut Hal Ehwal Antarabangsa Jepun, menyebut seorang warga Jepun yang hanya dikenal pasti sebagai X, yang didakwa menyokong OMM melalui beberapa syarikat hadapan di Hong Kong. Syarikat hadapan kelihatan menjalankan perniagaan biasa sambil menyembunyikan individu atau kegiatan di sebaliknya.

Menurut Furukawa, X bekerjasama dengan rakan dari China untuk menubuhkan syarikat di bidang kuasa yang menawarkan aturan cukai yang menguntungkan. Rangkaian itu membantu mengurus kapal Korea Utara yang beroperasi di bawah bendera asing, sekali gus menjadikan armada tersebut kelihatan kurang berkait secara langsung dengan Pyongyang.

Furukawa menulis bahawa Jepun tidak menyiasat X secara rasmi mahupun mengenakan sekatan terhadap individu itu. Katanya, keadaan ini turut menyebabkan penyiasat terlepas peluang untuk mengetahui cara operasi antarabangsa OMM dijalankan.

Kajian itu turut menghuraikan satu lagi kaitan dengan Jepun: seorang doktor yang tinggal di Wilayah Wakayama ialah pengarah sebuah syarikat Hong Kong yang memiliki kapal yang dikenakan sekatan PBB. Kes-kes ini meletakkan sebahagian rangkaian perkapalan itu di Jepun, meskipun kargo dan pelayarannya berada di tempat lain.

Mengapa larangan PBB memerlukan undang-undang Jepun

Sekatan Majlis Keselamatan PBB mewujudkan kewajipan bagi negara anggota. Polis, pegawai kastam dan mahkamah kemudian memerlukan kuasa undang-undang domestik untuk melaksanakan kewajipan tersebut. Oleh itu, sesebuah negara boleh menyokong resolusi di peringkat antarabangsa, tetapi pada masa yang sama membiarkan sesetengah kegiatan yang dilarang berada di luar jangkauan sistem penguatkuasaannya sendiri.

Kementerian Ekonomi, Perdagangan dan Industri Jepun menerangkan rangka kerja sedia ada di halaman kawalan perdagangannya. Kementerian itu menyatakan bahawa kawalan dijalankan di bawah Undang-undang Pertukaran Asing dan Perdagangan Asing, termasuk pemeriksaan permohonan import dan eksport, pemeriksaan di premis perniagaan serta tindakan terhadap eksport haram.

METI turut menyatakan bahawa Jepun bertukar maklumat dengan negara lain, mengumpulkan maklumat risikan mengenai eksport yang mengelak sekatan dan menyertai aturan kawalan eksport antarabangsa. Maka, Jepun mempunyai sistem penguatkuasaan yang mantap. Pertikaian berkisar pada sejauh mana jangkauannya.

Takeuchi, felo perunding di Institut Penyelidikan Ekonomi, Perdagangan dan Industri, berhujah dalam analisis September 2022 bahawa kebanyakan langkah yang ditambah oleh Majlis Keselamatan pada 2016 dan 2017 belum digubal secara khusus dalam undang-undang Jepun.

Contoh yang diberikannya ialah larangan membuka, mengekalkan atau mengendalikan usaha sama dengan entiti atau individu Korea Utara di bawah Resolusi 2375. Beliau menulis bahawa Jepun tidak mempunyai undang-undang yang secara langsung mewajibkan perniagaan sedemikian ditutup atau melarang penubuhan dan operasinya. Bagi penyiasat, persoalan praktikalnya ialah kesalahan di bawah undang-undang Jepun yang boleh digunakan apabila suatu aturan perniagaan melanggar sekatan PBB.

Perkembangan sekatan dari semasa ke semasa

Langkah-langkah Jepun berkembang susulan pelancaran peluru berpandu, ujian nuklear dan resolusi Majlis Keselamatan secara berturut-turut. Huraian Takeuchi menunjukkan peluasan berperingkat daripada sekatan perjalanan dan perdagangan kepada kawalan wang dan perkapalan.

• 2004: Jepun menggubal undang-undang yang membolehkannya melarang kapal tertentu memasuki pelabuhannya.
• 2006: Selepas pelancaran peluru berpandu dan ujian nuklear pertama, Jepun memperkenalkan langkah termasuk larangan import, sekatan kemasukan warga Korea Utara dan larangan kapal Korea Utara memasuki pelabuhan Jepun.
• 2009: Jepun melarang eksport ke Korea Utara selepas ujian peluru berpandu dan nuklear selanjutnya.
• 2010: Jepun menggubal undang-undang pemeriksaan kargo khas susulan Resolusi Majlis Keselamatan 1874.
• 2016 dan 2017: Sekatan PBB diperluas merangkumi sumber utama pendapatan asing, perkapalan, bekalan bahan api dan pekerjaan di luar negara.
• 2022: Takeuchi berhujah bahawa undang-undang Jepun masih tidak menangani sebahagian besar kewajipan yang diperluas itu.

Kajian penyesuaian terhadap sekatan Furukawa pada 2018 menyatakan bahawa negara yang mengenakan larangan perdagangan menyeluruh terhadap Korea Utara, seperti yang dilakukan Jepun, jarang ditemui di peringkat antarabangsa. Sekatan ketat Jepun terhadap perdagangan langsung wujud seiring dengan kelemahan dalam mengawal rangkaian antarabangsa.

Sebuah kapal boleh dijual kepada syarikat di negara lain, diselenggara oleh organisasi Jepun dan kemudiannya digunakan untuk membawa arang batu Korea Utara. Setiap langkah melibatkan pihak berkuasa, bidang kuasa atau hubungan perniagaan yang berbeza. Penguatkuasaan berkesan memerlukan kaitan-kaitan itu diteliti secara bersama.

Kapal boleh membawa nilai selain kargo

Sebuah kapal kargo yang dahulunya dimiliki syarikat di Wilayah Ibaraki menggambarkan masalah ini. Kajian Furukawa menyatakan bahawa syarikat itu menjual kapal berkenaan pada Januari 2017 kepada WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT. Selepas nama dan benderanya ditukar, kapal yang dikenal pasti sebagai XIN GUANG HAI itu didakwa digunakan untuk menyeludup arang batu.

Jabatan Perbendaharaan AS menyenaraikan kapal dan pengendalinya pada 23 Februari 2018. PBB kemudiannya menyenaraikan pengendali itu pada 23 Mei tahun yang sama. Nombor pengenalan tetap kapal itu, IMO 9004700, membantu menjejaki sejarahnya meskipun nama dan pendaftarannya berubah.

Furukawa berhujah bahawa penjualan itu wajar disiasat kerana sekatan meliputi pemindahan sumber yang boleh menyokong kegiatan terlarang. Beliau mencadangkan bahawa pembeli mungkin mahu memperoleh kapal terpakai yang tidak mempunyai rekod sekatan sedia ada untuk digunakan dalam operasi penyeludupan kemudian.

Kajian beliau turut menghuraikan kapal milik sebuah syarikat Tokyo yang dijual kepada syarikat Korea Utara pada April 2017. Resolusi 2397, yang diterima pakai pada Disember tahun itu, secara jelas mewajibkan negara menghalang pembekalan, penjualan atau pemindahan secara langsung atau tidak langsung kapal baharu atau terpakai ke Korea Utara.

Perbezaan masa penting untuk memahami rangka kerja undang-undang. Hujah Furukawa mengenai urus niaga terdahulu bersandarkan sekatan sedia ada terhadap sumber yang menyokong kegiatan terlarang; resolusi Disember itu pula menambah larangan nyata yang meliputi kapal baharu dan terpakai.

Perkhidmatan yang memastikan kapal terus beroperasi

SEA TANKER II, yang dikenal pasti dengan nombor IMO 9664483, menunjukkan bagaimana perkhidmatan boleh menjadi satu lagi isu penguatkuasaan. Furukawa menulis bahawa sebuah persatuan Jepun terus menyediakan perkhidmatan pengelasan kapal selepas dokumen kerajaan AS bertarikh 21 Mac 2019 mengaitkan kapal tangki itu dengan pemindahan antara kapal.

Badan pengelasan memeriksa kapal berdasarkan piawaian teknikal. Kerja mereka menyokong perkapalan komersial biasa, maka akses kepada perkhidmatan ini penting apabila pihak berkuasa berusaha mengehadkan operasi sesebuah kapal.

Menurut Furukawa, persatuan itu mengesahkan bahawa SEA TANKER II tersenarai dalam daftarnya dan biasanya menjalani pemeriksaan tahunan. Kajian beliau menyatakan bahawa perkhidmatan tersebut masih diteruskan ketika kajian itu ditulis, meskipun Resolusi 2397 menetapkan keperluan berhubung pembatalan pendaftaran dan penarikan balik perkhidmatan pengelasan daripada kapal yang terdapat alasan munasabah untuk dipercayai terlibat dalam pengangkutan terlarang.

Resolusi 2397 turut mewajibkan negara merampas, memeriksa dan menahan kapal di pelabuhan mereka jika terdapat alasan munasabah untuk mempercayai kapal itu terlibat dalam kegiatan atau pergerakan kargo yang dilarang. Furukawa menulis bahawa pihak berkuasa Jepun berulang kali memeriksa kapal yang disyaki, tetapi Jepun belum menahan sebarang kapal di bawah rangka kerja itu ketika kajiannya ditulis.

Menurut penilaiannya, langkah yang masih belum ada ialah kuasa dan proses pentadbiran untuk menukar bukti kegiatan di luar negara kepada sekatan di Jepun. Pemantauan di laut boleh mengenal pasti operasi yang disyaki; untuk menghentikannya daripada berulang, tindakan terhadap kapal, pemilik dan penyedia perkhidmatan juga diperlukan.

Kerja jarak jauh merentasi sempadan tanpa perjalanan

Analisis Takeuchi pada 2022 menghuraikan satu lagi laluan untuk memperoleh pendapatan asing: seorang pekerja teknologi maklumat Korea Utara yang tinggal di China menerima tugasan daripada syarikat Jepun melalui platform kontrak dalam talian dengan menggunakan identiti seorang lelaki Korea Selatan yang tinggal di Jepun.

Pembayaran dilaporkan disalurkan melalui akaun milik saudara pekerja itu di Jepun, sebelum pekerja berkenaan mengeluarkan pendapatannya di China menggunakan kad bank. Tugasan itu termasuk kerja berkaitan aplikasi pemetaan dan maklumat bencana perbandaran.

Pihak berkuasa Jepun merujuk dua individu di Jepun kepada pendakwa raya atas syak melakukan kesalahan berkaitan perniagaan pemindahan wang tanpa kebenaran. Pendakwa raya tidak memfailkan pertuduhan. Takeuchi berhujah bahawa Jepun juga memerlukan undang-undang yang menangani kerja jarak jauh dan bantuan di sebalik aturan sedemikian.

Kes serupa pernah timbul pada 2020 di platform kontrak yang sama. Takeuchi berkata pendedahan awam yang lebih meluas dan pemeriksaan identiti yang lebih ketat selepas kejadian itu mungkin dapat membantu mencegah kejadian berulang.

Wilayah Hyogo, yang aplikasi maklumat bencananya terlibat dalam kes kemudian itu, mengumumkan pada 21 Jun 2022 bahawa pemeriksaan mendapati tiada kebocoran maklumat peribadi atau kod berniat jahat. Namun, Takeuchi mengenal pasti kawalan penyumberan luar sebagai isu keselamatan kerana kontraktor mungkin mendapat akses kepada perisian, maklumat atau sistem operasi.

Inti hujahnya bersifat praktikal: sekatan kemasukan mengawal individu yang merentasi sempadan. Kontraktor dalam talian boleh memperoleh wang daripada pelanggan Jepun sambil kekal di luar negara. Oleh itu, pengesahan identiti dan penelitian pembayaran turut menjadi sebahagian daripada penguatkuasaan sekatan.

Eropah juga bergelut untuk menterjemahkan peraturan kepada tindakan

Kajian keberkesanan sekatan Takeuchi, yang ditulis ketika beliau berkhidmat dalam Panel Pakar PBB, menghuraikan masalah serupa di Eropah. Makalah itu menyatakan bahawa pandangan yang dikemukakan ialah pandangan peribadi beliau, bukannya pandangan organisasi yang bergabung dengannya.

Di Berlin, sebuah asrama belia beroperasi di bangunan kedutaan Korea Utara, dengan anggaran pendapatan sewa kira-kira 38,000 euro sebulan. Pihak berkuasa Jerman berusaha memastikan pematuhan pada 2017 terhadap sekatan penggunaan komersial harta diplomatik, tetapi perniagaan itu terus beroperasi selama kira-kira tiga tahun sementara prosiding undang-undang berlangsung.

Pada Januari 2020, mahkamah menolak cabaran pengendali terhadap perintah penutupan oleh Berlin. Kes itu menunjukkan bahawa penguatkuasaan boleh mengambil masa bertahun-tahun walaupun sekatan berkenaan sudah diterima pakai.

Takeuchi turut menyatakan bahawa Itali enggan menghantar pulang dua pemain bola sepak Korea Utara kerana tiada undang-undang domestik yang terpakai. Di Austria, prosiding penghantaran pulang seorang lagi pemain digantung susulan tindakan undang-undang. Kes-kes ini berkaitan sekatan yang bertujuan menghalang pendapatan dari luar negara daripada sampai ke Korea Utara.

Penyelidikan Furukawa turut mengenal pasti masalah pentadbiran: dalam satu kes yang dihuraikannya, maklumat mengenai individu Korea Utara yang dikenakan sekatan kewangan tidak dikongsi dengan pihak imigresen, lalu membolehkan mereka keluar masuk negara berulang kali. Bank, pegawai sempadan, pengawal selia perkapalan dan penyiasat masing-masing hanya mengawal sebahagian daripada gambaran keseluruhan.

Skop yang perlu dicapai oleh penguatkuasaan lebih kukuh

Rangkaian Korea Utara terus menjana pendapatan yang besar meskipun sekatan perdagangan dikenakan. Kajian keberkesanan Takeuchi memetik analisis sebuah negara anggota PBB yang menganggarkan kira-kira 3.7 juta tan arang batu Korea Utara, bernilai kira-kira $370 juta, dieksport antara Januari hingga Ogos 2019.

Kajian yang sama menyebut anggaran lebih 1 juta tan pasir Korea Utara dihantar ke China selepas Mei 2019, bernilai kira-kira $22 juta. Nilai anggaran arang batu itu hampir 17 kali ganda nilai pasir, sekali gus menunjukkan skala perdagangan arang batu yang telah lama bertapak, di samping satu lagi sumber pendapatan haram.

Rangkaian itu turut memindahkan aset sebelum sekatan berkuat kuasa. Sebuah anak syarikat Mansudae Overseas Projects di Namibia menjual kenderaan dan aset lain pada 26 Jun 2017, sebelum kumpulan induknya disenaraikan oleh PBB pada Ogos tahun itu. Sekatan AS yang lebih awal dan saranan untuk disenaraikan oleh PBB telah pun memberi amaran kepada syarikat itu tentang kemungkinan tindakan.

Bagi Jepun, Furukawa mencadangkan kuasa undang-undang yang lebih kukuh untuk menyiasat pelanggaran di luar negara serta proses yang lebih jelas bagi mengenakan sekatan sendiri. Takeuchi menggesa undang-undang yang meliputi hubungan perniagaan terlarang, pendedahan kes yang lebih baik dan penguatkuasaan lebih tegas, bukannya bergantung pada permintaan kepada persatuan industri.

Takeuchi turut menekankan keperluan menjejaki wang melangkaui destinasi terdekatnya. Dana mungkin kekal di negara ketiga untuk membeli bekalan bagi Korea Utara. Analisisnya pada 2022 menyatakan bahawa kewajipan mengisytiharkan wang tunai melebihi 100,000 yen apabila membawanya ke Korea Utara ialah ambang pelaporan, tanpa had maksimum yang dinyatakan di bawah peraturan pengisytiharan itu.

Cabaran Jepun merangkumi segala-galanya daripada pejabat di luar Stesen Shinbashi hingga kapal, kontrak dalam talian dan pembayaran di luar negara. Kedua-dua penyelidik berpendapat bahawa penguatkuasaan perlu meliputi keseluruhan hubungan perniagaan, dengan kuasa undang-undang dan perkongsian maklumat yang menghubungkan individu yang mengaturnya dengan perkhidmatan yang menyokongnya.

Perkara Utama

• Furukawa menjejaki individu yang dikaitkan dengan penyeludupan senjata Korea Utara ke sebuah pejabat di luar Stesen Shinbashi pada Februari 2014.
• Penyelidikannya mengenal pasti kaitan Jepun dengan rangkaian perkapalan OMM serta kelemahan dalam penyiasatan dan penguatkuasaan sekatan.
• Sekatan perdagangan Jepun yang luas berjalan seiring dengan keperluan berasingan untuk melaksanakan kewajipan khusus PBB dalam undang-undang domestik.
• Kes yang didokumenkan melibatkan penjualan kapal, perkhidmatan pengelasan, usaha sama dan kerja teknologi maklumat jarak jauh.
• Kes-kes di Eropah turut menunjukkan kelewatan akibat ketiadaan undang-undang dan prosiding mahkamah.
• Kedua-dua penyelidik menggesa kuasa domestik yang lebih kukuh, tanggungjawab yang lebih jelas dan perkongsian maklumat yang lebih baik antara agensi.