Bhutan Bersiap Bahas Rang Undang-Undang Perlombongan pada Sidang Musim Sejuk Selepas Lima Tahun Kebuntuan

Usaha baharu untuk menentukan pihak yang mendapat manfaat daripada perlombongan

Rang Undang-Undang Galian dan Mineral Bhutan yang disemak semula telah dikemukakan kepada Kabinet menjelang sidang musim sejuk Dewan Negara yang dijadualkan berlangsung dari 12 November hingga 28 Disember 2026, sekali gus membuka semula perbahasan yang terbantut pada Jun 2021 mengenai pemilikan, pengurusan dan perkongsian keuntungan perlombongan.

Jabatan Geologi dan Galian telah menyemak peruntukan mengenai mineral strategik sebagai sebahagian daripada cadangan rombakan Akta Pengurusan Galian dan Mineral 1995. Undang-undang itu akan berusia 31 tahun apabila penggubal undang-undang bersidang. Timbalan Speaker Dewan Negara Sangay Khandu berkata undang-undang perlombongan itu antara tiga langkah baharu yang dijangka dibentangkan secara tentatif dalam sidang berkenaan, walaupun agendanya belum dimuktamadkan.

Kepentingannya merangkumi hasil negara, hinggalah kepada habuk, air dan pekerjaan di sekitar setiap lombong. Cukai pendapatan korporat sektor perlombongan mencecah Nu 1.2714 bilion pada 2025, sementara kerajaan sedang mempertimbangkan hukuman lebih berat, pemprosesan domestik yang lebih meluas dan cara baharu untuk komuniti menerima sebahagian daripada manfaatnya.

Bhutan juga mempunyai kedudukan yang boleh diukur dalam pembuatan global. Tinjauan mineral Bhutan oleh Kajian Geologi Amerika Syarikat (USGS) meletakkan negara itu di tempat ketujuh dalam pengeluaran ferosilikon pada 2024, dengan anggaran 2.1 peratus daripada pengeluaran dunia. Ferosilikon, aloi besi dan silikon, digunakan dalam pembuatan keluli.

Komoditi mineral menyumbang 2.0 peratus kepada keluaran dalam negara kasar Bhutan pada 2024, menurut agensi itu. Keputusan utama yang perlu dibuat Parlimen ialah cara menukarkan sumber milik negara kepada pendapatan awam dan manfaat tempatan, sambil menetapkan syarat yang boleh dilaksanakan untuk pengusaha serta melindungi bumi.

Bagaimana rang undang-undang itu kembali ke sidang musim sejuk

Pertikaian terdahulu berlarutan selama enam mesyuarat Jawatankuasa Bersama tanpa persetujuan antara Dewan Negara dan Majlis Kebangsaan. Pada Jun 2021, Speaker menangguhkan rang undang-undang itu selepas pengerusi jawatankuasa Kinley Wangchuk melaporkan bahawa anggota gagal mencapai konsensus.

Peraturan diteruskan di bawah Akta 1995 sementara kerajaan merangka peraturan baharu dan, kemudian, rang undang-undang yang disemak semula. Langkah utamanya ialah:

• 2020: Rang Undang-Undang Galian dan Mineral terdahulu mencadangkan rangka kerja baharu bagi pelesenan, peraturan dan pengagihan sumber mineral.
• Jun 2021: Parlimen menangguhkan rang undang-undang itu selepas kedua-dua dewan gagal menyelesaikan perbezaan mereka.
• 2022: Kementerian Hal Ehwal Ekonomi mengeluarkan Peraturan Pengurusan Galian dan Mineral.
• 15 Jun 2024: Menteri Tenaga dan Sumber Asli Gem Tshering menggariskan rancangan untuk menyemak peraturan dan mempertimbangkan penyertaan entiti awam dan swasta.
• Mac 2025: Penilaian Rangka Kerja Dasar Perlombongan IGF mengenal pasti kelemahan dalam kelulusan, pemantauan, rundingan dengan komuniti dan pengagihan manfaat.
• 2026: Jabatan Geologi dan Galian mengemukakan rang undang-undang yang disemak semula kepada Kabinet menjelang perbahasan musim sejuk yang dirancang.

Jabatan itu berkata draf baharunya berpandukan Dasar Pembangunan Mineral 2017 serta mengambil kira Garis Panduan Penerokaan Mineral 2023 dan peraturan 2022. Kerajaan juga mengaitkan undang-undang itu dengan Pelan Hala Tuju Ekonomi 10X dan Strategi Berlian.

Pemilikan negara dan hak untuk beroperasi

Draf rang undang-undang 2020 Jabatan Geologi dan Galian menyatakan bahawa hak terhadap sumber mineral dimiliki oleh negara. Ia turut mencadangkan agar rizab mineral yang terbukti diperuntukkan melalui bidaan kompetitif atau kepada perusahaan milik negara, dengan keputusan berasingan kerajaan bagi mineral dan rizab strategik.

Pemilikan dan operasi ialah dua aspek berbeza dalam perbahasan ini. Negara boleh memiliki deposit mineral sambil memberi kuasa kepada syarikat untuk mengeluarkan dan menjual mineralnya di bawah pajakan. Pilihan yang dipertikaikan melibatkan pihak yang mendapat kebenaran itu, jumlah bayaran mereka dan cara pendapatan yang terhasil disalurkan kepada rakyat.

Pendirian Majlis Kebangsaan berpandukan Perkara 1.12 Perlembagaan, yang berkaitan dengan pemilikan sumber mineral oleh negara, dan Perkara 9.7, yang berkaitan dengan kemiskinan dan penumpuan kekayaan. Peruntukan lain yang dirujuk dalam perbahasan menyentuh persaingan adil dan sekatan terhadap monopoli.

Majlis Kebangsaan menyokong hujahnya mengenai perusahaan milik negara dengan angka perdagangan terdahulu. Majlis itu memetik harga eksport dolomit sebanyak Nu 520 setiap tan metrik yang diisytiharkan oleh syarikat swasta JMCL pada 2019, berbanding Nu 1,150 selepas lombong berkenaan diserahkan kepada State Mining Corporation Limited pada 2020. Majlis itu turut memetik keuntungan selepas cukai sebanyak Nu 802 setiap tan metrik bagi SMCL pada 2019/20, berbanding Nu 398 bagi Druk Satair Corporation Limited pada 2018.

Angka itu menjelaskan sebab pengagihan hak perlombongan menjadi isu politik yang hangat: Majlis berpendapat operasi oleh negara boleh memberikan nilai yang lebih besar kepada Bhutan. Kerajaan kini sedang mempertimbangkan rangka kerja yang melibatkan peserta awam dan swasta.

Kepentingan rangka kerja undang-undang

Akta 1995 membiarkan perkara penting tanpa kejelasan atau menyerahkannya kepada peraturan, sekali gus mewujudkan tekanan agar keputusan yang memerlukan sokongan Parlimen lebih kukuh dibuat. Peraturan boleh disemak semula oleh pihak eksekutif dalam lingkungan kuasa undang-undangnya; pindaan kepada Akta memerlukan proses parlimen.

Draf terdahulu menunjukkan betapa luasnya kesan reformasi perlombongan. Ia mencadangkan pemansuhan undang-undang perlombongan 1995 serta peruntukan tertentu dalam Akta Kerajaan Tempatan 2009, Akta Hutan dan Pemuliharaan Alam Semula Jadi 1995 dan Akta Air 2011. Ia juga mencadangkan penubuhan Pihak Berkuasa Kawal Selia Perlombongan yang autonomi, dengan tanggungjawab merangkumi pemeriksaan, penguatkuasaan pajakan, pemulihan tapak dan kutipan hasil.

Penangguhan pada 2021 turut meninggalkan pertikaian prosedur. Perkara 13(8) Perlembagaan menetapkan bahawa rang undang-undang hendaklah dikemukakan kepada Druk Gyalpo untuk sidang bersama apabila dewan yang mengemukakannya menolak pindaan atau bantahan daripada dewan yang satu lagi. Sebaliknya, Parlimen menangguhkan rang undang-undang perlombongan itu di bawah Seksyen 59(A) Peraturan Tatacara Perundangan. Asas perlembagaan bagi keputusan itu masih menjadi isu dalam perbahasan.

Peruntukan penuh rang undang-undang 2026 yang disemak semula, termasuk keputusan akhir mengenai mineral strategik dan struktur kawal selia yang dicadangkan, belum diperincikan secara terbuka dalam pengumuman setakat ini. Teks yang akhirnya diluluskan Parlimen akan menentukan sejauh mana reka bentuk terdahulu dikekalkan.

Gambaran daripada angka pengeluaran dan cukai

Cukai pendapatan korporat sektor perlombongan Bhutan meningkat daripada Nu 1.1486 bilion pada 2023 kepada Nu 1.2714 bilion pada 2025, selepas menurun kepada Nu 1.1003 bilion pada 2024. Peningkatan antara 2024 dengan 2025 adalah kira-kira 15.6 peratus. Royalti dan sewa mineral turut memberikan hasil kepada sektor awam.

Pengeluaran komoditi bergerak dalam arah yang berbeza. USGS merekodkan 151,495 tan metrik ferosilikon pada 2024, meningkat daripada 127,293 pada 2023, iaitu kenaikan kira-kira 19 peratus. Pengeluaran gipsum pula merosot daripada 1,098,565 tan metrik kepada 513,477 dalam tempoh sama, iaitu penurunan kira-kira 53 peratus.

Pengeluaran dolomit hancur turut merosot, daripada 2,937,930 tan metrik pada 2023 kepada 2,760,377 pada 2024. Angka ini, daripada jadual pengeluaran yang menggunakan maklumat tersedia hingga 15 Januari 2026, menunjukkan sebab kerajaan berdepan keadaan komersial yang berbeza-beza di seluruh sektor itu.

Undang-undang yang dicadangkan akan menangani pengayaan mineral, iaitu pemprosesan yang meningkatkan kandungan mineral berguna atau nilai komersial sesuatu bahan. Ia juga akan merangkumi penggunaan bijih gred rendah dan bijih yang ditolak, pemulihan mineral lain yang terdapat bersama deposit utama, serta mineral kritikal dan aset perlombongan strategik.

Menteri Gem Tshering, yang mengetuai Kementerian Tenaga dan Sumber Asli, mengaitkan pembangunan perlombongan dengan keperluan alam sekitar semasa perbahasan parlimen pada Jun 2024:

Pembangunan itu mesti selaras dengan dasar alam sekitar.

Kerajaan juga sedang menyemak semula cukai untuk menggalakkan pemprosesan di Bhutan. Bagi perniagaan, langkah itu boleh mengubah pertimbangan antara mengeksport bahan mentah dengan melabur dalam peralatan dan kemahiran untuk menghasilkan produk yang lebih bernilai di dalam negara.

Hukuman lebih berat berdepan had pemeriksaan

Rang undang-undang yang dicadangkan akan memperkenalkan hukuman progresif, yang membolehkan tindakan lebih tegas diambil apabila pengusaha berulang kali melanggar peraturan. Sesetengah denda tetap sedia ada serendah Nu 5,000, jumlah yang dianggap terlalu kecil oleh kementerian untuk menghalang pelanggaran.

Jabatan Geologi dan Galian menyelia operasi melalui tujuh pejabat wilayah. Lombong biasa diperiksa dua kali setahun di bawah peraturan 2022, termasuk pemeriksaan tanpa notis, manakala tapak yang mempunyai jumlah pengeluaran tinggi atau sensitif dari segi alam sekitar diperiksa setiap suku tahun atau lebih kerap.

Pemeriksa membandingkan operasi dengan kajian kebolehlaksanaan yang diluluskan dan menyelaraskan jumlah pengeluaran menggunakan rekod jambatan timbang serta permit pengangkutan. Jabatan itu mula menggunakan imejan satelit dan dron untuk membantu memantau tapak yang berselerak, memandangkan kekurangan kakitangan, pengangkutan dan keupayaan teknikal menyukarkan pemantauan berterusan di lapangan.

Jabatan itu berkata tiada kesalahan besar atau pelanggaran peraturan serius direkodkan di seluruh negara dalam tempoh tiga tahun lalu. Masalah lazim termasuk teres perlombongan yang disusun dengan kurang baik, kawalan habuk yang tidak mencukupi dan pengendalian tanah buangan yang tidak betul, iaitu tanah dan batuan yang dialihkan untuk mencapai deposit mineral.

Pencerobohan sempadan dan kerja penggalian yang disamarkan sebagai pembangunan tanah biasa masih menjadi kebimbangan. Sesetengah kuari terpencil dan tapak pengorekan tidak mempunyai jambatan timbang yang ditentukur, menyebabkan pegawai perlu mengesahkan kuantiti secara manual. Latihan tahunan bertujuan menangani satu lagi kelemahan: pengusaha yang tidak mempunyai kakitangan berkelayakan secukupnya untuk melaksanakan pelan lombong yang diluluskan.

Pemulihan tapak dan bahagian tempatan yang lebih jelas

Pengusaha lombong mesti mendapatkan kelulusan alam sekitar dan kelulusan lain, melantik pengurus bertauliah serta menyediakan Pelan Penutupan dan Pemulihan Lombong sebelum kegiatan pengeluaran bermula. Mereka juga mesti menyediakan Bon Pemulihan Alam Sekitar, iaitu wang yang dipegang sebagai jaminan untuk memulihkan tapak.

Syarat penutupan merangkumi penyingkiran infrastruktur, penstabilan cerun yang digali, penggantian tanah atas dan pemulihan tumbuh-tumbuhan. Bon itu hanya dipulangkan selepas pemantauan mengesahkan tapak berkenaan stabil dan tumbuh-tumbuhannya terus hidup. Semasa operasi, langkah perlindungan merangkumi kolam pemendapan, zon penampan sungai, penyiraman jalan dan pengangkutan mineral yang bertutup.

Penilaian IGF pada Mac 2025 mengenal pasti kelulusan yang berpecah-pecah, pemantauan yang lemah serta rundingan dengan komuniti dan pengagihan manfaat yang tidak mencukupi. Kajian pada 2016 yang melibatkan Suruhanjaya Antirasuah Bhutan, Institut Pengurusan Diraja dan Audencia Business School di Perancis turut mengenal pasti kelemahan tadbir urus dan pengawasan.

Rangka kerja yang disemak semula boleh menyediakan manfaat kepada komuniti melalui Dana Pembangunan Komuniti dan dasar Kandungan Tempatan. Dasar sedemikian boleh mengutamakan peluang untuk pekerja, pembekal dan perniagaan tempatan. Draf terdahulu sudah memberikan tanggungjawab kepada lembaga kawal selia yang dicadangkan untuk meluluskan penggunaan Dana Pembangunan Komuniti.

Ketelusan dalam pemberian hak perlombongan juga masih menjadi isu yang belum selesai. Jabatan dan kementerian menolak permintaan untuk mendapatkan senarai pemilik lombong dan kuari, manakala jabatan itu berkata had dua pajakan perlombongan tidak terpakai kepada SMCL. Oleh itu, pemilihan peraturan pengagihan turut berkait dengan persoalan sejauh mana peraturan itu dan pihak yang mendapat manfaat daripadanya direkodkan secara terbuka.

Kos pertanian dan kelewatan kejuruteraan bersaing untuk diberi perhatian

Anggota Parlimen membawa hampir 225 isu kawasan pilihan raya ke mesyuarat pleno, termasuk jalan ladang dan bekalan air. Isu itu ditapis dan dikemukakan kepada kementerian, dengan dua kebimbangan daripada Tshogdu Dzongkhag Pemagatshel diberi perhatian oleh jawatankuasa.

Isu pertama berkaitan sumbangan yang tidak konsisten bagi input pertanian. Seorang pemimpin kerajaan tempatan berkata aturan terdahulu membahagikan kos sama rata antara petani dengan kerajaan. Aturan kemudian merangkumi sumbangan kerajaan sebanyak 70 peratus atau 60 peratus, namun sesetengah petani dilaporkan akhirnya membayar sendiri 70 peratus.

Perbezaan praktikalnya besar. Petani yang membayar 70 peratus menanggung kos lebih dua kali ganda berbanding petani yang membayar 30 peratus bagi barang dengan harga yang sama. Majlis daerah Pemagatshel mahukan sistem yang jelas dan konsisten, sama ada nisbah sumbangan tetap atau pengagihan percuma.

Kajian kerajaan mendapati petani kadangkala kurang menjaga barang yang dibekalkan secara percuma, dengan berjuta-juta pokok buah-buahan yang diedarkan dilaporkan mati akibat penjagaan yang tidak mencukupi. Oleh itu, pilihan dasar ini perlu mengimbangi kemampuan membayar dengan tanggungjawab untuk memastikan pelaburan awam terus hidup dan produktif.

Isu kedua melibatkan Kluster Kejuruteraan Wilayah dan kelewatan pembangunan tempatan. Tujuh Pejabat Wilayah bagi Pembangunan Infrastruktur di bawah Kementerian Infrastruktur dan Pengangkutan telah mengisi 83 daripada 156 jawatan yang diluluskan, kira-kira 53 peratus. Sesetengah pejabat mempunyai enam atau tujuh jurutera, kebanyakannya graduan baharu, berbanding keperluan lazim melebihi 15 orang.

Pegawai kementerian sebelum ini melaporkan kadar penyampaian berkesan sebanyak 92 peratus pada tahun kewangan lalu, termasuk 233 khidmat reka bentuk, penelitian 641 lukisan bangunan swasta dan 23 kes sokongan projek. Penilaian Jawatankuasa Tadbir Urus Baik akan menentukan sama ada kebimbangan mengenai kakitangan dan perkongsian kos ini memerlukan perbahasan rasmi Dewan Negara.

Perkara lain dalam agenda perundangan

Menteri Kewangan Lekey Dorji dijangka membentangkan Rang Undang-Undang Penyemakan Gaji. Sebagai rang undang-undang kewangan, ia mesti diluluskan dalam sidang yang sama. Sangay Khandu turut menyenaraikan perjanjian dengan Pertubuhan Negara-negara Pengeksport Petroleum sebagai antara langkah baharu yang dijangka dibentangkan secara tentatif, bertujuan menangani hal ehwal petroleum dan kerjasama dengan negara anggota.

Dewan Negara juga dijadualkan mempertimbangkan bacaan ketiga Rang Undang-Undang Jabmi (Pindaan) dan Rang Undang-Undang Kawalan Tembakau (Pindaan) 2026 yang diterima daripada Majlis Kebangsaan. Dewan itu merancang untuk memuktamadkan Konvensyen BIMSTEC mengenai Bantuan Bersama dalam Hal Ehwal Jenayah dan Rang Undang-Undang Kebankrapan dan Pemulihan Bhutan.

Oleh itu, rang undang-undang perlombongan akan dibentangkan dalam sidang yang mempunyai beberapa tuntutan lain untuk diberi perhatian. Tugas utamanya tetap jelas: menggantikan rangka kerja undang-undang yang sudah lapuk dengan keputusan yang terang mengenai akses perlombongan, hasil awam, tanggungjawab alam sekitar dan manfaat yang diterima komuniti.

Perkara Utama

• Rang undang-undang perlombongan yang disemak semula telah dikemukakan kepada Kabinet dan dijangka dibentangkan secara tentatif dalam sidang Dewan Negara dari 12 November hingga 28 Disember 2026.
• Rang undang-undang terdahulu ditangguhkan pada Jun 2021 selepas timbul perselisihan mengenai pemilikan, pengurusan dan perkongsian keuntungan.
• Cukai pendapatan korporat sektor perlombongan mencecah Nu 1.2714 bilion pada 2025.
• Perubahan yang dicadangkan termasuk hukuman lebih berat, peruntukan bagi pemprosesan domestik dan kemungkinan mekanisme manfaat kepada komuniti.
• Keupayaan pemeriksaan, ketelusan pemilikan dan pemulihan alam sekitar kekal sebagai perkara utama dalam perbahasan reformasi.
• Penggubal undang-undang turut mempertimbangkan sumbangan bagi input pertanian, kekurangan kakitangan kejuruteraan dan beberapa langkah perundangan lain.