Anggaran Subsidi China Berbeza apabila OECD dan IMF Mengukur Bentuk Sokongan yang Berlainan

Dua anggaran utama, dua gambaran berbeza

Sokongan perindustrian China berjumlah 4.4% daripada keluaran dalam negara kasar (KDNK) pada 2023, menurut kertas kerja Dana Kewangan Antarabangsa (IMF) yang diterbitkan pada 8 Ogos 2025. Penulisnya mendapati sokongan itu secara amnya kekal stabil sebagai bahagian daripada ekonomi. Pengumuman OECD pada 1 Jun 2026 memberikan gambaran berbeza: subsidi perindustrian merentas 15 industri di seluruh dunia mencecah $108 bilion pada 2024, dengan syarikat China menerima purata sokongan tiga hingga lapan kali ganda berbanding syarikat di negara OECD sepanjang 2005 hingga 2024.

OECD turut mengaitkan subsidi dengan 60% daripada peningkatan bahagian pasaran global yang dicatatkan oleh syarikat China yang sedang berkembang, berbanding 22% di seluruh dunia. Dapatan itu meletakkan bantuan kerajaan sebagai isu utama dalam perdebatan mengenai persaingan pembuatan, lebihan kapasiti pengeluaran dan sekatan perdagangan.

Namun, angka utama itu tidak mengukur perkara yang sama. IMF menganggarkan nilai setara fiskal seluruh ekonomi berbanding KDNK. OECD menjejaki bantuan yang diterima 525 syarikat perindustrian besar dan mengukurnya berbanding hasil. Sampel, tempoh dan takrif mereka berbeza, maka anggaran IMF yang stabil dan ukuran OECD yang meningkat tidak semestinya bercanggah.

Satu lagi percanggahan berkaitan angka $108 bilion itu sendiri. Sesetengah laporan mengaitkan keseluruhan jumlah itu dengan syarikat China. Pengumuman OECD secara jelas mengenal pasti angka tersebut sebagai jumlah keseluruhan merentas 15 industri yang dikaji di seluruh dunia. Nisbah subsidi kepada hasil sebanyak 1.3% juga merujuk kepada sampel yang lebih luas itu, bukannya negara OECD sahaja.

Bukti yang ada menyokong kesimpulan bahawa industri China menerima bantuan negara yang besar. Namun, bukti itu tidak menetapkan satu angka tunggal yang boleh dibandingkan secara universal, dan tidak menentukan sama ada anggaran yang dipertikaikan menjadi asas kukuh bagi sekatan perdagangan tertentu.

Perkara yang dikira oleh IMF

Kertas kerja dasar perindustrian IMF, yang ditulis oleh Daniel Garcia-Macia, Siddharth Kothari dan Yifan Tao, menganggarkan empat instrumen: subsidi tunai, manfaat cukai, tanah bersubsidi dan kredit bersubsidi. Jumlah nilai setara kos fiskalnya ialah 4.4% daripada KDNK pada 2023.

• Subsidi tunai: 2.0% daripada KDNK.
• Manfaat cukai: 1.5% daripada KDNK.
• Subsidi tanah: 0.5% daripada KDNK.
• Kredit bersubsidi: 0.4% daripada KDNK.

Subsidi tunai dan manfaat cukai secara bersama menyumbang 3.5 mata peratusan daripada jumlah 4.4%, atau kira-kira 80%. Kredit pula menyumbang sekitar 9%. Pecahan ini penting kerana ketidakpastian mengenai subsidi kadar faedah hanya menjejaskan satu bahagian anggaran IMF, walaupun ia boleh memainkan peranan lebih besar dalam penilaian lain.

Para penyelidik menggunakan penyata kewangan WIND yang meliputi lebih 5,000 syarikat tersenarai dari 2010 hingga 2023. Mereka turut meneliti kira-kira 1.6 juta transaksi penjualan tanah kerajaan yang direkodkan oleh Kementerian Sumber Asli dalam tempoh yang sama.

Istilah nilai setara kos fiskal perlu ditafsirkan dengan cermat. Geran tunai ialah pembayaran yang direkodkan. Konsesi cukai bermaksud hasil yang tidak dipungut, manakala subsidi tanah atau kredit ialah anggaran manfaat berbanding harga atau kadar faedah rujukan. Menggabungkan semuanya menghasilkan ukuran sokongan, bukannya jumlah cek yang dikeluarkan kerajaan.

Perkara yang diukur oleh OECD

Pengumuman OECD mengenai subsidi perindustrian menerangkan pangkalan data MAnufacturing Groups and Industrial Corporations, yang dikenali sebagai MAGIC. Pangkalan data itu menjejaki 525 syarikat perindustrian terbesar dunia dari 2005 hingga 2024, termasuk geran kerajaan, konsesi cukai dan pembiayaan yang diberikan pada terma di bawah paras pasaran.

Jumlah $108 bilion yang direkodkan bagi 2024 bersamaan 1.3% daripada hasil syarikat yang diliputi. Itu nisbah kedua tertinggi dalam siri tersebut, selepas 2009. OECD menjelaskan bahawa kejatuhan jualan semasa krisis kewangan global menaikkan nisbah pada 2009, manakala penyelamatan kewangan terhadap pembuat kereta besar OECD sebahagian besarnya menerangkan lonjakan pinjaman bersubsidi pada tahun itu.

Hal ini menunjukkan sebab penyebut penting. Nisbah subsidi kepada hasil boleh meningkat kerana bantuan bertambah, jualan merosot atau kedua-duanya berlaku. Nisbah subsidi kepada KDNK pula dipengaruhi oleh perubahan yang berbeza. Satu ukuran tidak boleh menggantikan yang lain tanpa menyelaraskan skop liputannya.

Mengapa kos pinjaman menjadi pengiraan yang dipertikaikan

Subsidi kadar faedah lebih sukar diukur berbanding geran langsung kerana penyelidik perlu menganggarkan kadar yang akan dibayar syarikat tanpa bantuan negara. Kadar hipotesis itu ialah penanda aras. Perbezaan antara kadar tersebut dengan kos pinjaman sebenar menentukan anggaran manfaat.

IMF mengenal pasti subsidi kredit dengan membandingkan kadar faedah efektif dalam sektor pembuatan dengan sektor lain, sambil mengawal faktor kewangan dan jenis syarikat. Kawalan tersebut bertujuan membezakan layanan istimewa daripada perbezaan kewangan dan pemilikan syarikat.

Walaupun begitu, perbandingan sedemikian bergantung pada sama ada penanda aras itu mengambil kira perbezaan berkaitan antara peminjam. Ia juga mungkin terlepas bantuan yang dikongsi oleh sektor yang diberi keutamaan dan kumpulan perbandingannya. Sebaliknya, menganggap perbezaan biasa dalam keadaan pembiayaan sebagai sokongan kerajaan boleh menyebabkan manfaat itu dianggarkan terlalu tinggi.

Pengumuman OECD mengenal pasti pembiayaan di bawah terma pasaran sebagai kategori subsidi, tetapi tidak memperincikan penanda aras pinjaman yang diperlukan untuk menilai kritikan ini. Oleh itu, bantahan terhadap metodologi wajar mendorong penelitian lebih dekat, bukannya dianggap sebagai bukti bahawa anggaran tertentu telah dinaikkan.

Isu ini membawa kesan besar. Satu penilaian pada Mac 2025 memetik penyelidikan OECD terdahulu yang mendapati lebih separuh daripada sokongan yang diukur bagi syarikat China dalam liputan berpunca daripada pinjaman pada kadar di bawah pasaran. Jika kredit mendominasi jumlah keseluruhan, pemilihan penanda aras boleh mengubah hasil dengan ketara.

Sokongan yang stabil masih boleh berubah bentuk

IMF mendapati jumlah keseluruhan sokongan perindustrian secara amnya kekal stabil dari semasa ke semasa, sementara manfaat cukai menjadi lebih menonjol selepas pandemik dan instrumen lain menurun sedikit. Kestabilan jumlah keseluruhan tidak bermakna setiap dasar kekal tanpa perubahan.

Kadar subsidi tunai yang dikaji dalam kertas itu turun daripada 2.4% pada 2013 kepada 2.0% pada 2023. Ukuran manfaat cukainya berbanding keuntungan pula bergerak ke arah bertentangan, meningkat daripada 4.4% kepada 6.3%. Kedua-duanya ialah ukuran berbeza dengan penyebut berbeza dan tidak sepatutnya dijumlahkan.

Manfaat cukai dikira berbanding kadar cukai pendapatan korporat berkanun tertinggi China, iaitu 25%. Jurang antara kadar itu dengan kadar cukai efektif mengikut sektor merangkumi beberapa jenis konsesi, termasuk insentif pelaburan dan diskaun yang dikaitkan dengan zon ekonomi khas. Ini ialah anggaran luas, bukannya inventori program individu.

Pengiraan tanah menggunakan perbandingan yang lebih setempat. IMF membandingkan harga tanah kerajaan yang dibayar oleh syarikat pembuatan dengan harga yang dibayar syarikat sektor lain dalam lingkungan satu kilometer pada tahun yang sama. Kaedah ini membantu mengambil kira lokasi dan masa, walaupun tafsiran terhadap baki jurang harga masih memerlukan andaian tentang kebolehbandingan.

Penilaian lebih luas mendapati sokongan melangkaui geran

Penilaian sokongan negara oleh Rhodium Group, yang diterbitkan pada 17 Mac 2025 oleh Camille Boullenois, Agatha Kratz dan Daniel H. Rosen, berhujah bahawa ukuran subsidi konvensional hanya merangkumi sebahagian daripada bantuan China kepada industri. Penilaiannya turut merangkumi jaminan tersirat kerajaan, kemudahan taman perindustrian yang diberi diskaun, peraturan terpilih dan pengaruh negara terhadap keputusan komersial.

Laporan itu juga memberikan semakan berguna terhadap dakwaan bahawa geran langsung meningkat dengan pantas. Ia menyatakan geran kepada syarikat China tersenarai meningkat 67% antara 2016 dan 2023, manakala KDNK meningkat 70%. Berdasarkan angka itu, geran bertambah dari segi nilai mutlak tetapi tidak meningkat sebagai bahagian daripada KDNK, selaras dengan dapatan lebih luas IMF tentang kestabilan.

Anggaran lain yang dihimpunkan dalam penilaian itu menggambarkan pelbagai kaedah pengukuran. Penyelidikan OECD terdahulu yang meliputi 13 sektor dari 2005 hingga 2019 menganggarkan sokongan berjumlah 4.5% daripada hasil syarikat China dalam liputan, berbanding 0.69% bagi syarikat OECD, iaitu perbezaan kira-kira 6.5 kali ganda. Anggaran CSIS meletakkan perbelanjaan dasar perindustrian China pada $248 bilion, atau 1.73% daripada KDNK, pada 2019.

Anggaran ini tidak boleh saling menggantikan. Ia meliputi tempoh, instrumen dan kumpulan yang berbeza. Satu kajian teknologi perubatan yang dipetik dalam penilaian itu menganggarkan purata sokongan sekurang-kurangnya 5.3% daripada hasil syarikat pada 2017 hingga 2022. Ini ialah dapatan khusus sektor, bukannya jumlah peringkat negara.

Rhodium turut memetik konsesi cukai bersamaan 0.75% daripada hasil bagi firma yang berpangkalan di China, berbanding 0.32% bagi firma OECD, 0.28% bagi firma India dan 0.47% di tempat lain. Dapatan bahawa 98.58% syarikat A saham China menerima subsidi pada 2020 menunjukkan betapa meluasnya geran, tetapi dengan sendirinya tidak menyatakan jumlah yang diterima setiap penerima.

Bahagian pasaran tidak sama dengan produktiviti

OECD mengaitkan subsidi dengan kira-kira 22% daripada peningkatan bahagian pasaran dalam kalangan firma yang berkembang di seluruh dunia dan 60% dalam kalangan firma China yang berkembang. Angka China itu kira-kira 2.7 kali angka global. Ini tidak bermakna subsidi menerangkan 60% daripada keseluruhan eksport atau keluaran pembuatan China.

OECD menyatakan bantuan meningkatkan bahagian pasaran tanpa menghasilkan peningkatan ketara dalam produktiviti atau keuntungan. Setiausaha Agung Mathias Cormann menggambarkan kebimbangan itu dalam pengumumannya pada 1 Jun:

Subsidi perindustrian yang besar dan berterusan boleh memesongkan pasaran global, mewujudkan kelebihan daya saing yang tidak adil dan menyumbang kepada lebihan kapasiti bekalan,

IMF meneliti hasil yang berbeza: peruntukan sumber dalam negeri. Modelnya menganggarkan dasar perindustrian mengurangkan produktiviti faktor keseluruhan agregat kira-kira 1.2% berbanding garis dasar tanpa dasar perindustrian, sekali gus berpotensi menurunkan KDNK sehingga 2%. Produktiviti faktor keseluruhan mengukur kecekapan gabungan tenaga kerja dan modal untuk menghasilkan keluaran.

Dapatan itu memerlukan andaian pemodelan yang lebih kukuh berbanding pengiraan subsidi IMF. Ia menggunakan dasar yang dilaksanakan dari 2009 hingga 2018 dan hasil peruntukan pada 2018, bukannya mengukur kesan jumlah subsidi pada 2023. Kertas itu juga tidak memasukkan kemungkinan manfaat daripada pembetulan kegagalan pasaran, seperti penyebaran pengetahuan antara firma, dan tidak menganggarkan kesan limpahan antarabangsa. Oleh itu, dapatan produktiviti itu bukan penyata imbangan lengkap dasar perindustrian.

Pemilikan dan peraturan perdagangan merumitkan gambaran

Pemilikan negara dikaitkan dengan bantuan yang lebih besar dalam kedua-dua kajian, tetapi kedua-duanya tidak mengehadkan dasar perindustrian kepada perusahaan milik negara. OECD mendapati syarikat dengan pemilikan negara melebihi 25% menerima purata sokongan yang jauh lebih besar berbanding pesaing swasta, khususnya melalui geran dan pinjaman keutamaan.

IMF mendapati perusahaan milik negara cenderung menerima kadar faedah lebih rendah dan kadar subsidi tunai lebih tinggi selepas mengambil kira sektor mereka. Purata kelebihan subsidi tunai yang dianggarkan ialah 0.7 mata peratusan. Namun, syarikat swasta menerima lebih banyak manfaat cukai dan mendominasi sektor yang diberi keutamaan oleh dasar perindustrian.

Penilaian Rhodium berhujah bahawa bantuan juga boleh disalurkan melalui pihak swasta yang bertindak balas terhadap keutamaan kerajaan. Konsep sokongan negara yang lebih luas ini tidak secara automatik sepadan dengan takrif undang-undang subsidi yang boleh dicabar di bawah peraturan perdagangan.

Perjanjian Pertubuhan Perdagangan Dunia mengenai Subsidi dan Tindakan Timbal Balas memerlukan bukti sumbangan kewangan oleh kerajaan atau badan yang layak, yang memberikan manfaat. Tindakan terhadap subsidi juga bergantung pada syarat berkaitan kekhususan dan kesan buruk. Anggaran ekonomi tentang sokongan negara tidak boleh menggantikan bukti mengenai program, penerima dan kemudaratan yang terlibat dalam sesuatu kes.

Perbezaan ini berfungsi dalam kedua-dua arah. Sesetengah dasar mungkin mempengaruhi persaingan tanpa mudah dimasukkan dalam jumlah subsidi konvensional. Sesetengah amaun yang dikira dalam kajian ekonomi mungkin tidak membuktikan asas undang-undang untuk mengenakan duti. Angka luas sepatutnya menjadi panduan untuk penyiasatan, bukannya dianggap sebagai kebenaran automatik untuk mewujudkan halangan perdagangan.

Tarikh dan bukti yang penting selepas ini

Urutan penyelidikan membantu menjelaskan perdebatan ini. Penilaian Rhodium mendahului kertas IMF, manakala keluaran OECD menambah pemerhatian syarikat hingga 2024:

• 17 Mac 2025: Rhodium Group menerbitkan penilaiannya terhadap subsidi konvensional dan sokongan negara yang lebih luas.
• 8 Ogos 2025: Kertas kerja IMF menganggarkan sokongan pada 4.4% daripada KDNK pada 2023 dan mendapati jumlahnya secara amnya stabil dari semasa ke semasa.
• 1 Jun 2026: OECD mengumumkan dapatan terbaharunya dan ketersediaan umum pangkalan data MAGIC.
• 3 Jun 2026: Mesyuarat Majlis Menteri OECD dijadualkan bermula, dengan dasar perindustrian antara tema yang dinyatakan.

Perdebatan itu turut mempengaruhi perbincangan perdagangan Eropah. Menteri Ekonomi Jerman Katherina Reiche melawat China pada minggu sebelum pengumuman OECD untuk menyeru persaingan yang adil. Peranan China dalam pasaran global dan hubungannya dengan Kesatuan Eropah dijangka menjadi antara perkara yang dibincangkan pada sidang kemuncak G7 pada pertengahan Jun, walaupun tarikh tepat sidang kemuncak itu tidak dinyatakan di sini.

Langkah seterusnya yang paling berguna ialah menyelaraskan kaedah: syarikat mana yang diliputi, instrumen mana yang dimasukkan, cara penanda aras pinjaman dipilih dan cara pemerhatian syarikat diperluas menjadi anggaran negara. Akses awam kepada MAGIC merupakan penambahbaikan yang konkrit, tetapi akses perlu disertai perincian metodologi yang mencukupi untuk menghasilkan semula dan membandingkan pengiraan.

Tiada anggaran yang telah diselaraskan atau tarikh akhir untuk menghasilkannya diumumkan dalam laporan-laporan ini. Bukti menyokong penelitian terhadap bantuan besar negara China, namun skala dan trend tepatnya masih belum dipastikan. Penggubal dasar perlu membezakan sokongan yang didokumenkan dan kemudaratan yang dibuktikan daripada jumlah yang tidak pasti sebelum menggunakan angka tersebut untuk menghalalkan perlindungan perdagangan.

Perkara Utama

• IMF menganggarkan empat bentuk sokongan perindustrian China berjumlah 4.4% daripada KDNK pada 2023, dengan jumlah keseluruhan secara amnya stabil dari semasa ke semasa.
• Angka $108 bilion OECD meliputi sampel globalnya merentas 15 industri, bukan syarikat China sahaja.
• Menurut OECD, syarikat China menerima sokongan tiga hingga lapan kali ganda berbanding syarikat di negara OECD sepanjang 2005 hingga 2024.
• Anggaran berasaskan KDNK dan hasil tidak boleh dibandingkan secara langsung tanpa menyelaraskan skop liputan dan kaedah.
• Penanda aras kadar faedah merupakan punca utama ketidakpastian, khususnya apabila pinjaman bersubsidi menyumbang sebahagian besar daripada sokongan yang diukur.
• Anggaran subsidi ekonomi dengan sendirinya tidak menetapkan asas undang-undang untuk mengenakan duti perdagangan.