Pemindahan Pemerintahan Tentera Semasa Perang Korea Selatan Tergendala Akibat Piawaian Kesediaan dan Kepercayaan dalam Pakatan

Penilaian yang dipertikaikan mengancam jadual pemindahan Seoul

Korea Selatan mahu melengkapkan penilaian penting terhadap pemerintahan tentera semasa perang pada 2026, tetapi Washington berpendapat beberapa keupayaan ketenteraan masih tidak mencukupi, termasuk keperluan yang dilaporkan telah diterimanya tahun lalu. Perselisihan itu mengancam usaha Seoul menetapkan tarikh pemindahan dan mendedahkan masalah yang lebih mendalam: kedua-dua sekutu bersetuju bahawa kesiapsiagaan mesti diutamakan, tetapi berbeza pendapat tentang cara mengukurnya.

Pentadbiran Presiden Lee Jae Myung berusaha meletakkan seorang jeneral Korea sebagai ketua pasukan gabungan Korea Selatan dan Amerika semasa perang sebelum penggal beliau berakhir pada 2030. Sasaran 2028 telah dilaporkan, di samping harapan agar pemindahan dapat dilakukan seawal 2027. Jeneral Xavier Brunson, komander Angkatan Tentera AS Korea dan Pemerintahan Pasukan Gabungan, dilaporkan mengenal pasti suku pertama 2029 sebagai sasaran untuk memenuhi syarat-syarat itu dalam satu pendengaran kongres pada April.

Halangan segera ialah pengesahan keupayaan operasi penuh, atau FOC. Ini peringkat kedua daripada tiga peringkat yang digunakan untuk menilai sama ada markas gabungan masa depan boleh melaksanakan tugas perang. Seoul mahu melengkapkan peringkat ini tahun ini dan mengesyorkan tahun sasaran kepada kedua-dua presiden. Pihak berkuasa tentera Amerika dilaporkan berpendapat syarat-syarat itu belum dipenuhi.

Brunson, ketika berucap pada sidang kemuncak Gold Institute for International Strategy di Washington pada 14 Oktober, menyifatkan dirinya sebagai penyokong pemindahan itu sambil menegaskan bahawa ancaman yang berubah memerlukan piawaian yang dikemas kini.

"Oleh sebab syarat-syaratnya telah berubah, dan rancangan kami juga telah berubah, kami mempunyai piawaian baharu yang perlu kami patuhi," kata Brunson.

Pertikaian itu kini melangkaui pembelian peralatan. Ia melibatkan penilaian semula tahunan, komunikasi selamat, penggunaan kecerdasan buatan dalam penentuan sasaran, tafsiran hasil latihan dan tahap keyakinan setiap pihak tentera terhadap penilaian pihak yang satu lagi.

Apakah yang sebenarnya akan berubah dalam pemerintahan tentera semasa perang?

Korea Selatan sudah mengawal pasukannya pada masa aman. Kuasa itu dipindahkan kepada tentera Korea pada 1 Disember 1994. Semasa perang, Pemerintahan Pasukan Gabungan semasa melaksanakan kawalan operasi ke atas unit Korea dan Amerika yang ditetapkan, berdasarkan arahan presiden kedua-dua negara melalui aturan perundingan ketenteraan dan pertahanan bersama mereka.

Kawalan operasi, yang biasanya disingkatkan sebagai OPCON, bermaksud kuasa untuk mengarahkan pasukan yang ditugaskan bagi misi ketenteraan. Perdebatan ini berkisar pada siapa yang mengetuai markas gabungan semasa perang dan sama ada markas itu mempunyai kakitangan, sistem serta sokongan yang diperlukan untuk mengarahkan peperangan.

Pada 2018, kedua-dua sekutu bersetuju untuk mengekalkan Pemerintahan Pasukan Gabungan selepas peralihan itu, dengan seorang jeneral Korea berpangkat empat bintang sebagai komander dan seorang jeneral Amerika berpangkat empat bintang sebagai timbalan. Kedua-dua kerajaan akan mengekalkan kuasa nasional terhadap angkatan tentera masing-masing. Tentera Amerika akan terus beroperasi dalam kerangka pakatan.

Namun, Brunson berkata pada Oktober bahawa bentuk akhir pemerintahan itu masih belum dipastikan. Kenyataannya membawa butiran markas masa depan kembali ke dalam perbincangan, meskipun aturan asas kepimpinannya telah dipersetujui. Cara risikan, komunikasi dan sokongan Amerika akan berfungsi di bawah kepimpinan itu merupakan perkara utama dalam penilaian kesiapsiagaan.

Pelan rasmi menetapkan tiga syarat

Kementerian Pertahanan Negara Korea Selatan menghuraikan keperluan yang dipersetujui pada halaman peralihan OPCON. Pelan Peralihan OPCON Berasaskan Syarat, yang lazim disebut COTP, mensyaratkan keupayaan untuk memimpin pertahanan gabungan, keupayaan menyeluruh pihak sekutu menghadapi ancaman nuklear dan peluru berpandu Korea Utara, serta persekitaran keselamatan yang sesuai untuk pemindahan yang stabil.

Syarat pertama merangkumi keupayaan ketenteraan Korea dan kemampuan pemerintahan masa depan untuk menjalankan operasi di seluruh medan Korea. Kementerian itu menyatakan Amerika Syarikat menyediakan keupayaan pelengkap yang berterusan. Syarat kedua meliputi pengesanan ancaman, penentuan tindak balas, menewaskan serangan dan mempertahankan diri daripadanya. Syarat ketiga melibatkan penilaian berkala terhadap keupayaan dan niat Korea Utara, kestabilan rejim serta persekitaran serantau di sekelilingnya.

Kementerian itu turut menyatakan bahawa pihak sekutu menilai pemenuhan syarat setiap tahun menggunakan kaedah dan piawaian yang dipersetujui bersama. Hasil penilaian dibentangkan kepada Mesyuarat Jawatankuasa Ketenteraan dan Mesyuarat Perundingan Keselamatan, atau SCM, tempat pemimpin kanan tentera dan menteri pertahanan meneliti kemajuan.

Oleh itu, penilaian semula tahunan merupakan sebahagian daripada kerangka yang diterbitkan. Perbalahan semasa tertumpu pada piawaian yang digunakan dalam setiap penilaian, kesan ancaman yang berubah terhadap hasil terdahulu dan sama ada kedua-dua pihak telah bersetuju dengan semakan tersebut.

Mengapa latihan 2022 tidak melengkapkan pengesahan FOC

Kementerian Pertahanan Negara menyatakan bahawa pihak sekutu menyelesaikan semakan lampiran kepada pelan itu pada Ogos 2022. Semakan tersebut menetapkan senarai keupayaan serta kaedah dan kriteria penilaian. Dalam latihan Ulchi Freedom Shield pada bulan itu, mereka turut menjalankan penilaian FOC dengan seorang jeneral Korea mengetuai struktur pemerintahan masa depan.

Kementerian itu menyifatkan latihan tersebut sebagai bukti kemajuan keupayaan menjalankan misi semasa perang. Secara berasingan, kementerian itu menyatakan pengesahan FOC diteruskan apabila penilaian bersama terhadap keupayaan dan sistem di bawah dua syarat pemindahan pertama mencapai tahap yang dipersetujui bersama. Maka, penilaian dalam latihan hanyalah satu bahagian daripada proses pengesahan yang lebih luas.

Tiga peringkat itu ialah keupayaan operasi awal, keupayaan operasi penuh dan keupayaan misi penuh, yang disingkatkan sebagai IOC, FOC dan FMC. Pihak sekutu berjaya menilai dan mengesahkan keupayaan asas yang diperlukan bagi IOC pada Ogos 2019. FOC menjadi isu yang menghalang kemajuan sekarang, manakala FMC masih perlu dilaksanakan.

Laporan ketenteraan menyebut kira-kira 130 item dalam senarai tugas misi gabungan, dengan keperluan antara 70 hingga 90 peratus bergantung pada peringkat. Halaman awam kementerian tidak memberikan skor semasa bagi setiap item. Pembaca boleh melihat keperluan umum, tetapi hasil terperinci yang mencetuskan perselisihan itu sebahagian besarnya tidak didedahkan kepada umum.

Bagaimana tarikh akhir terdahulu bertukar menjadi proses berasaskan syarat

Korea Selatan dan Amerika Syarikat berulang kali melaraskan peralihan itu seiring perkembangan ancaman ketenteraan Korea Utara. Keterangan kementerian menunjukkan bahawa proses semasa berkembang daripada perjanjian terdahulu yang menetapkan tarikh kepada aturan yang memerlukan kelulusan bersama terhadap tahap kesiapsiagaan.

• 1 Disember 1994: Korea Selatan mengambil alih kawalan operasi pada masa aman.
• 2006 dan 2007: Pihak sekutu bersetuju dengan prinsip asas pemindahan semasa perang dan meluluskan Pelan Peralihan Strategik.
• Jun 2010: Tarikh pemindahan yang dirancang beralih daripada 17 April 2012 kepada 1 Disember 2015 berikutan perubahan keadaan keselamatan.
• 2014 dan 2015: Pihak sekutu menggantikan tarikh tetap dengan syarat yang dipersetujui dan menandatangani COTP.
• Oktober 2018: Mereka bersetuju mengekalkan pemerintahan gabungan yang diketuai jeneral Korea.
• Ogos 2019: Peringkat pertama penilaian keupayaan berjaya diselesaikan.
• Ogos 2022: Kriteria penilaian yang dikemas kini diselesaikan dan penilaian FOC dijalankan semasa Ulchi Freedom Shield.
• 2023 dan 2025: Pihak sekutu mengiktiraf kemajuan dan menegaskan semula bahawa syarat yang dipersetujui mesti dipenuhi sebelum pemindahan.

Kementerian itu merekodkan kemajuan besar pada SCM ke-55 pada 2023. Pada SCM ke-57 pada 2025, kedua-dua kerajaan sekali lagi berikrar untuk memajukan penilaian terhadap pemerintahan masa depan sambil mengekalkan syarat bahawa perkara yang dipersetujui mesti dipenuhi. Hasrat semasa Seoul untuk menetapkan tarikh akhir berada dalam kerangka berterusan itu.

Mengapa keupayaan yang pernah diterima kini dipersoalkan

Pihak berkuasa tentera Amerika dilaporkan menilai beberapa keupayaan sebagai tidak mencukupi tahun ini selepas menerimanya tahun lalu. Pegawai Korea berhujah bahawa item yang telah diselesaikan sebelum ini, bersama keperluan baharu yang sudah dipenuhi, sepatutnya membolehkan pengesahan FOC dimuktamadkan. Menurut pendirian Washington yang dilaporkan, beberapa keupayaan perlu dinilai semula apabila keadaan medan perang berubah.

Seorang pegawai kanan tentera Amerika dilaporkan merujuk pengajaran daripada perang Rusia-Ukraine ketika menjelaskan mengapa kriteria tidak boleh kekal sama seperti sedekad lalu. Brunson turut menyebut pelancaran peluru berpandu balistik taktikal Korea Utara pada minggu itu. Korea Utara melancarkan peluru berpandu ke arah Laut Timur pada Isnin, dan media negaranya menyifatkan ujian itu sebagai "kejayaan besar."

Pihak sekutu juga memberikan gambaran berbeza tentang penilaian latihan tahun ini. Seorang pegawai Amerika dilaporkan berkata latihan Ulchi Freedom Shield yang dikurangkan pada Ogos menghalang penilaian yang diperlukan. Bekas Menteri Pertahanan Korea Selatan Ahn Gyu-back berkata dua item berkaitan FOC dinilai dalam bahagian pertama latihan itu, manakala pegawai Korea menegaskan bahawa prosedur penilaian yang dipersetujui bersama telah diselesaikan.

Keterangan tersebut mendedahkan dua perselisihan: sama ada latihan itu merangkumi cukup banyak tugasan yang diperlukan dan sama ada penilaian yang diselesaikan menghasilkan keputusan yang memuaskan. Perbincangan melalui Dialog Pertahanan Bersepadu Korea pada Mei dan September dilaporkan gagal menyelesaikan perselisihan tersebut.

Aduan Korea bahawa Washington mengubah syarat sasaran berpunca daripada jurang ini. Isu praktikalnya ialah sama ada kedua-dua tentera berkongsi senarai semasa keupayaan yang diperlukan, kaedah bersama untuk mengujinya dan penjelasan yang dipersetujui bagi sebarang perubahan sejak penilaian terdahulu.

Kecerdasan buatan dan komunikasi selamat mengubah keperluan

Kebimbangan Amerika dilaporkan tertumpu pada risikan, pengawasan dan peninjauan, yang sering dihimpunkan di bawah singkatan ISR, serta sistem pemerintahan dan kawalan. ISR menyediakan maklumat tentang kegiatan musuh. Sistem pemerintahan dan kawalan membolehkan markas menukarkan maklumat itu kepada keputusan serta menyampaikan arahan kepada pasukan.

Maven, sistem Amerika yang menggunakan kecerdasan buatan untuk analisis penentuan sasaran, kini menjadi sebahagian daripada perbincangan. Washington dilaporkan mahukan pautan data dan keselamatan komunikasi Korea yang lebih baik supaya markas masa depan dapat berfungsi dengan sistem Amerika yang canggih. Pautan data ialah sambungan yang membolehkan sensor tentera, pesawat, kapal dan pusat pemerintahan bertukar maklumat.

Perancang Amerika juga sedang membangunkan Pemerintahan dan Kawalan Semua Domain Bersama, atau JADC2, yang menghubungkan maklumat dan pasukan merentasi pelbagai bahagian medan perang dan berpotensi merentasi angkatan tentera sekutu. Kebimbangan yang dilaporkan ialah sama ada seorang komander Korea boleh menggunakan struktur berhubung ini dengan berkesan, dan bukannya sekadar menerima maklumat daripada rakan sejawat Amerika.

Kedalaman geografi semenanjung yang terhad menjadikan kepantasan amat penting. Serangan serentak menggunakan peluru berpandu, dron dan artileri mungkin memberi komander sedikit masa untuk mengesan ancaman dan memutuskan ancaman mana yang perlu ditangani dahulu. Sistem yang serasi, komunikasi terlindung dan operator terlatih semuanya mempengaruhi tindak balas itu.

Membeli atau menaik taraf peralatan hanya sebahagian daripada usaha tersebut. Anggota perlu belajar mengendalikannya bersama-sama dalam keadaan tertekan. Pihak berkuasa tentera Amerika dilaporkan menilai bahawa pemerolehan, pengubahsuaian dan latihan boleh menyebabkan pemindahan dalam tempoh satu atau dua tahun menjadi sukar.

Pengalaman Korea Utara di Rusia meluaskan cabaran

Penugasan tentera Korea Utara ke Rusia menambah satu lagi kebimbangan dalam penilaian itu. Kenyataan Brunson pada Oktober menyebut kemungkinan pengajaran berkaitan penggemblengan tentera, pemindahan anggota dan peralatan dalam jarak jauh, pembekalan pasukan yang ditugaskan serta kerjasama dengan tentera negara lain. Peralatan gangguan elektronik Rusia dan maklumat daripada penggunaan peluru berpandu KN-23 turut dibincangkan.

Pengulas ketenteraan David Maxwell berpendapat pemerintahan masa depan patut diuji berdasarkan keupayaan yang mungkin dimiliki Korea Utara ketika peralihan berlaku. Beliau menekankan gesaan Brunson supaya unsur pemerintahan disebarkan dan latihan dilakukan di luar dua latihan pos pemerintahan utama tahunan.

Markas yang disebarkan beroperasi dari beberapa lokasi, bukannya menumpukan kakitangan dan sistemnya di satu tempat yang mudah dijangka. Ia mesti terus bertukar maklumat dan mengeluarkan arahan sambil bergerak, kehilangan komunikasi atau diserang. Maxwell turut menyebut kesesakan jalan raya semasa perang, orang awam yang kehilangan tempat tinggal, infrastruktur yang rosak dan kesukaran memastikan bekalan peluru serta keperluan lain terus bergerak.

Washington dilaporkan mahukan latihan gabungan mengambil kira China dan Rusia selain Korea Utara. Pada 13 Oktober, Brunson membincangkan Pasukan Petugas Pelbagai Domain yang dicadangkan untuk membina lapisan keupayaan pengesanan di semenanjung dan meningkatkan pemahaman tentang rantau yang lebih luas. Perbincangan yang lebih luas itu berkisar pada bentuk sokongan Amerika sekiranya krisis berlaku di beberapa tempat serentak.

Maxwell mencadangkan agar konsep pemerintahan alternatif diuji, termasuk Pemerintahan Perang Masa Depan dan Pemerintahan Tempur Gabungan Asia Timur Laut serantau. Ini ialah cadangan untuk dibahaskan. Kerangka peralihan yang dipersetujui tetap berteraskan pemerintahan gabungan yang diketuai Korea.

Rundingan politik boleh memajukan proses, tetapi kesiapsiagaan ada harganya

Seoul dilaporkan sedang mempertimbangkan untuk mengalihkan SCM daripada waktu biasanya pada akhir Oktober atau November ke Disember. Setakat 14 Oktober, tarikh mesyuarat itu belum ditetapkan. Pertimbangan jadual Amerika dilaporkan termasuk pilihan raya pertengahan penggal kongres pada November dan keadaan berkaitan perang yang melibatkan Iran.

Menteri Pertahanan Korea Selatan Kang Shin-chul dan Setiausaha Pertahanan AS Pete Hegseth mungkin bertemu pada Mesyuarat Menteri Pertahanan ASEAN-Plus di Filipina sekitar 27 hingga 30 Oktober. Seoul turut mempertimbangkan perbincangan antara Lee dengan Presiden Donald Trump pada sidang kemuncak Kerjasama Ekonomi Asia Pasifik pada November.

Cho Yong-geun, bekas pengarah dasar Korea Utara di Kementerian Pertahanan, berpendapat penglibatan presiden mungkin diperlukan kerana isu pemerintahan itu telah terjalin dengan pelaburan di Amerika Syarikat, penugasan di Selat Hormuz dan isu Coupang. Hubungan tersebut sebahagian daripada perbahasan politik, manakala pengesahan keupayaan kekal sebagai tugas ketenteraan.

Laporan mengenai kerosakan kepercayaan antara kepimpinan risikan kedua-dua negara menambah kebimbangan terhadap kerjasama. Perkongsian risikan penting untuk mengesan ancaman dan menilai kesiapsiagaan, maka hubungan yang tegang boleh menyukarkan rundingan yang sememangnya rumit.

Leftenan Jeneral bersara Chun In-bum, bekas komander Komando Peperangan Khas Tentera Darat Republik Korea, berpendapat tanggungjawab Korea yang lebih besar memerlukan perbelanjaan dan pilihan sukar berkaitan anggota. Beliau menggesa perbincangan tentang tempoh perkhidmatan ketenteraan yang lebih panjang, khidmat oleh wanita atau aturan khidmat nasional yang lain, serta lebih banyak sumber untuk peluru, logistik dan latihan realistik.

Pelan pertahanan Korea Selatan bagi 2024 hingga 2028 memperuntukkan kira-kira 113.9 trilion won untuk meningkatkan keupayaan tenteranya, menurut kementerian itu. Aset yang disenaraikan termasuk pesawat pejuang F-35A, pesawat pengawasan Global Hawk, kapal pemusnah Aegis dan sistem pertahanan peluru berpandu. Pertikaian penilaian itu berkisar pada cara aset tersebut dan sokongan sekutu berfungsi bersama dalam operasi berterusan.

Perkara Utama

• Seoul mahu melengkapkan pengesahan FOC pada 2026 dan menetapkan sasaran pemindahan pemerintahan tentera semasa perang.
• Washington dilaporkan berpendapat beberapa keupayaan tidak mencukupi, termasuk item yang diterima dalam penilaian terdahulu.
• Pelan rasmi mensyaratkan penilaian tahunan menggunakan kaedah dan piawaian yang dipersetujui bersama.
• Penilaian latihan FOC pada 2022 menunjukkan kemajuan, manakala penyelesaian pengesahan bergantung pada hasil penilaian keupayaan bersama yang lebih menyeluruh.
• Komunikasi selamat, pengawasan, penentuan sasaran yang disokong AI dan latihan pemerintahan yang realistik menjadi perkara utama dalam pertikaian itu.
• Pemerintahan gabungan masa depan dirancang untuk diketuai komander Korea dengan seorang timbalan Amerika.
• Tarikh SCM masih belum ditetapkan setakat 14 Oktober; perbincangan peringkat menteri mungkin berlangsung pada akhir Oktober dan perbincangan presiden mungkin diadakan pada November.
• Pencapaian praktikal seterusnya ialah mencapai persetujuan tentang hasil penilaian dan keperluan yang belum diputuskan, kemudian meneruskan peringkat pengesahan terakhir.