ADB Dedahkan Kekurangan dalam Penjejakan Belanjawan Iklim Filipina ketika Risiko Kesihatan Meningkat

Amaran mengenai perbelanjaan iklim muncul ketika gambaran belanjawan berubah

Hanya 10 peratus unit perbelanjaan kerajaan Filipina menggunakan sistem penjejakan perbelanjaan iklim negara itu secara konsisten, menurut kertas kerja Bank Pembangunan Asia (ADB) yang menggesa pembiayaan lebih kukuh untuk perkhidmatan kesihatan yang terdedah kepada cuaca ekstrem dan peningkatan permintaan.

Penemuan itu muncul bersama bukti penyertaan yang lebih meluas dalam penyerahan belanjawan negara. Semakan kongres Filipina merekodkan pematuhan penandaan iklim sebanyak 70.1 peratus dalam kalangan institusi kerajaan pusat bagi cadangan belanjawan 2026, meningkat daripada 13.8 peratus pada 2017. Purata pematuhan kerajaan tempatan hanya 23.7 peratus dari 2016 hingga 2024.

Angka ADB merujuk kepada penggunaan konsisten oleh unit perbelanjaan, manakala angka kongres merujuk kepada pematuhan institusi dalam penyerahan belanjawan. Tarikh dan liputan di sebalik anggaran 10 peratus ADB tidak dinyatakan dalam huraian kertas kerjanya, maka angka-angka itu menggambarkan ukuran penyertaan yang berbeza.

Secara keseluruhan, penemuan itu menunjukkan masalah praktikal: Filipina telah meningkatkan keupayaannya melabel perbelanjaan iklim, namun jurang penyertaan, ketepatan dan pelaporan masih menyukarkan keputusan tentang ke mana dana harus disalurkan. Bagi perkhidmatan kesihatan, keputusan itu merangkumi perlindungan kemudahan, persediaan petugas dan pembiayaan rawatan apabila banjir, kemarau atau haba melampau meningkatkan permintaan.

Kertas kerja ADB, Menutup Jurang Pembiayaan untuk Sistem Kesihatan Berdaya Tahan terhadap Iklim: Prinsip Tindakan Iklim Penjagaan Kesihatan Peringkat Tinggi 4, meletakkan belanjawan domestik sebagai teras tindak balas. Menurutnya, pembiayaan awam antarabangsa tidak mungkin dapat memenuhi keperluan itu dengan sendirinya, khususnya di ekonomi berpendapatan sederhana di seluruh Asia dan Pasifik.

Bagaimana sistem penjejakan Filipina bermula

Suruhanjaya Perubahan Iklim dan Jabatan Belanjawan dan Pengurusan menubuhkan rangka kerja kebangsaan melalui Pekeliling Memorandum Bersama 2013-01, yang dikeluarkan pada 27 Disember 2013. Pekeliling itu mewajibkan agensi kerajaan mengenal pasti perbelanjaan iklim dalam penyerahan mereka bagi belanjawan 2015.

Rangka kerja penandaan iklim suruhanjaya itu menghuraikan satu set kategori dan kod bersama untuk perancangan, belanjawan, pemantauan dan pelaporan. Secara ringkas, agensi meletakkan label iklim pada perbelanjaan yang layak supaya pegawai dapat melihat aktiviti yang menyokong keutamaan iklim kerajaan.

Semakan reformasi belanjawan Bank Dunia menjejaki usaha itu kepada Kajian Perbelanjaan Awam dan Institusi Berkaitan Iklim yang dilancarkan pada Jun 2013. Tiga tonggak reformasinya meliputi perancangan dan pembiayaan, kepimpinan dan akauntabiliti, serta kemahiran yang diperlukan untuk melaksanakan perubahan.

• Jun 2013: Kajian perbelanjaan dan institusi dilancarkan untuk memandu reformasi belanjawan iklim.
• 27 Disember 2013: Suruhanjaya Perubahan Iklim dan jabatan belanjawan mengeluarkan pekeliling yang mewajibkan penandaan perbelanjaan iklim di peringkat kebangsaan.
• Kitaran belanjawan 2015: Lima puluh tiga agensi kebangsaan menandakan cadangan perbelanjaan iklim, manakala 42 kerajaan tempatan menerima latihan bagi projek rintis tempatan.
• 2024: Semakan kongres merekodkan 140 agensi kebangsaan yang mematuhi syarat, berbanding 96 pada 2023.
• Cadangan belanjawan 2026: Pematuhan dalam kalangan institusi kerajaan pusat mencapai 70.1 peratus.

Reformasi awal melibatkan suruhanjaya iklim, jabatan belanjawan, Pihak Berkuasa Ekonomi dan Pembangunan Negara serta Jabatan Kewangan. Jabatan Dalam Negeri dan Kerajaan Tempatan membantu projek rintis tempatan. Bantuan teknikal diberikan oleh Bank Dunia dengan sokongan kerajaan Australia.

Penerimaan awal menunjukkan perkara yang dapat didedahkan melalui penandaan

Lima puluh tiga agensi kebangsaan mengenal pasti perbelanjaan iklim dalam cadangan belanjawan 2015 mereka. Kira-kira 5 peratus daripada peruntukan yang dicadangkan agensi itu ditujukan kepada perubahan iklim, dan sekitar 98 peratus daripada jumlah itu disalurkan kepada adaptasi, menurut semakan Bank Dunia. Perlindungan banjir merupakan perbelanjaan terbesar.

Adaptasi bermaksud membuat persediaan menghadapi kesan iklim, seperti memperkukuh perlindungan daripada banjir. Mitigasi pula bermaksud mengurangkan pelepasan yang mendorong perubahan iklim. Penandaan memisahkan tujuan-tujuan ini supaya belanjawan dapat menunjukkan cara sesebuah negara bersedia menghadapi kerosakan dan usaha mengehadkan pemanasan pada masa hadapan.

Pendekatan Belanjawan Program Kluster Kabinet 2015 menghimpunkan PHP107.3 bilion, kira-kira 4 peratus daripada belanjawan negara. Program itu berkembang lima kali ganda dari 2013 hingga 2015. Lebih 80 peratus daripadanya menangani risiko iklim, dan ia mewakili kira-kira separuh daripada perbelanjaan iklim dalam belanjawan negara.

Memorandum Belanjawan Tempatan 68 menggalakkan kerajaan tempatan menandakan perbelanjaan iklim dalam pelan pelaburan tahunan masing-masing. Pekeliling Memorandum Bersama 2014-01 menyediakan garis panduan yang disesuaikan untuk kegunaan tempatan. Projek rintis itu melatih 42 kerajaan tempatan, dengan rancangan ketika itu untuk memperluas proses berkenaan bagi belanjawan 2016.

Perbezaan berbanding purata pematuhan tempatan sebanyak 23.7 peratus sepanjang 2016 hingga 2024 menunjukkan banyak usaha masih diperlukan selepas projek rintis itu. Pelaporan tempatan yang konsisten penting kerana belanjawan kebangsaan dan tempatan secara bersama memberikan gambaran lebih menyeluruh tentang pembiayaan program iklim serta jurang yang masih wujud.

Lebih banyak dana ditandakan, tertumpu pada beberapa bidang

Semakan perbelanjaan iklim Jabatan Penyelidikan Dasar dan Belanjawan Kongres, Menjejaki Aliran: Semakan Perbelanjaan Perubahan Iklim Filipina dan Penjajarannya dengan Keutamaan Negara, merekodkan peningkatan mendadak dalam perbelanjaan yang ditangkap oleh sistem itu.

Perbelanjaan iklim yang direkodkan meningkat daripada PHP199.9 bilion pada 2019 kepada PHP568.9 bilion pada 2023, kira-kira 2.8 kali ganda jumlah sebelumnya. Cadangan perbelanjaan iklim bagi 2025 melebihi PHP1 trilion, berbanding PHP457.4 bilion yang diluluskan bagi 2024. Semakan itu mengaitkan sebahagian daripada peningkatan yang dicadangkan dengan perubahan penandaan yang diperkenalkan pada 2024 serta penyertaan agensi yang lebih meluas.

Jabatan Kerja Raya dan Lebuh Raya menyumbang 72.3 peratus daripada jumlah perbelanjaan iklim yang direkodkan sepanjang 2019 hingga 2023, menurut jadual dalam semakan itu. Secara bersama, jabatan kerja raya dan Jabatan Pengangkutan menyumbang kira-kira 87.5 peratus, menurut semakan tersebut.

Dua keutamaan, Kecukupan Air dan Tenaga Mampan, merangkumi 93.3 peratus daripada perbelanjaan iklim yang direkodkan pada 2023. Perbelanjaan bagi keutamaan lain merosot daripada gabungan PHP47.7 bilion pada 2019 kepada PHP37.8 bilion pada 2023, walaupun jumlah perbelanjaan iklim meningkat.

Angka-angka itu menjadikan agihan pembiayaan perkara utama dalam perbahasan kesihatan. ADB menggesa pembiayaan lebih kukuh untuk kesiapsiagaan kesihatan, manakala semakan belanjawan Filipina menunjukkan kebanyakan sumber yang ditandakan disalurkan melalui agensi infrastruktur dan kelompok keutamaan iklim yang sempit.

Label yang salah dan rekod lewat melemahkan gambaran

Semakan kongres mengenal pasti masalah pengelasan khusus, termasuk PHP4.9 bilion bagi pembinaan bangunan serbaguna di Kem Crame dan PHP448 juta bagi menyiapkan Penjara Bandar Mandaluyong. Kedua-duanya tersilap ditandakan di bawah kategori dasar sistem itu.

Satu program pengurusan sisa pepejal turut disenaraikan di bawah kategori berbeza pada tahun berlainan. Ketidakselarasan seperti ini menyukarkan perbandingan perbelanjaan dari semasa ke semasa kerana aktiviti yang sama boleh berpindah antara kategori tanpa perubahan pada tujuannya.

Perbelanjaan bagi beberapa projek kawalan banjir utama kerja raya awam direkodkan pada 2022 dan 2023, iaitu beberapa tahun selepas projek itu dilaporkan siap. Semakan itu menyatakan suruhanjaya iklim dan jabatan belanjawan tidak mempunyai keupayaan untuk mengenal pasti dengan tepat item bertanda yang merupakan perbelanjaan berterusan dari tahun-tahun sebelumnya. Hal ini boleh meningkatkan angka penggunaan yang direkodkan pada tahun tertentu dan mengaburkan masa sebenar sumber digunakan.

Semakan itu turut menyorot penumpuan projek kawalan banjir utama. Sembilan daripada sepuluh projek terbesar terletak di Metro Manila dan Luzon, manakala satu lagi di Visayas. Sepuluh projek teratas itu mewakili 94.3 peratus daripada perbelanjaan kawalan banjir sepanjang 2019 hingga 2023, menurut dokumen tersebut.

Perbelanjaan kawalan banjir mencecah PHP262.2 bilion pada 2023. Semakan itu mempersoalkan penjajarannya dengan keutamaan Kecukupan Air dalam Pelan Tindakan Perubahan Iklim Negara dan menyatakan tumpuan kuat pada kejuruteraan konvensional. Ia turut mengenal pasti pembersihan saliran dan pembuangan sampah dari laluan air sebagai pendekatan lain yang perlu diberi perhatian.

Maksud belanjawan iklim yang lebih kukuh bagi penjagaan kesihatan

Kertas kerja ADB mengesyorkan pengurusan kewangan awam dibuat lebih fleksibel supaya kementerian kesihatan dapat menggunakan maklumat iklim dalam perancangan dan memindahkan sumber apabila keadaan berubah. Pengurusan kewangan awam merangkumi peraturan yang digunakan kerajaan untuk menyediakan belanjawan, membenarkan pembayaran dan mengakaunkan perbelanjaan.

Bagi perkhidmatan kesihatan, kertas kerja itu mengenal pasti kegunaan pembiayaan yang konkrit: pemantauan penyakit, keupayaan petugas, penambahbaikan kemudahan sedia ada, pembinaan kemudahan yang lebih berdaya tahan dan peluasan liputan bagi penyakit yang terjejas oleh cuaca ekstrem, banjir atau kemarau.

Pemantauan penyakit bermaksud menjejaki penyakit supaya pihak berkuasa kesihatan dapat mengesan perubahan dan bertindak balas. Belanjawan yang mengambil kira risiko iklim boleh menyokong usaha itu sebelum kecemasan berlaku, di samping menyediakan petugas, bangunan dan bekalan yang diperlukan apabila lebih ramai pesakit memerlukan rawatan.

ADB turut mengesyorkan supaya pertimbangan iklim dimasukkan dalam peraturan perolehan, pembayaran kepada penyedia kesihatan, sistem insurans dan piawaian akreditasi. Kerajaan yang memperluas akses elektrik kepada kemudahan kesihatan boleh mengutamakan tenaga boleh baharu, sistem teragih atau gabungan pelbagai sumber tenaga.

Bagi sistem penandaan Filipina, kertas kerja itu mencadangkan penyepaduan ke dalam proses pengurusan belanjawan mandatori serta peluasan liputan tentang kesan perubahan iklim terhadap perbelanjaan. Tumpuan semasanya ialah perbelanjaan yang menyumbang secara positif kepada tindakan iklim. Pendekatan lebih luas juga akan meneliti bagaimana kerosakan akibat iklim mengubah kos merentas belanjawan kerajaan.

Mengapa pembiayaan domestik begitu penting

Kurang daripada 5 peratus pembiayaan adaptasi iklim antarabangsa merangkumi kesihatan sebagai komponen atau manfaat sampingan, menurut kajian yang dipetik dalam kertas kerja ADB. Kurang daripada 1 peratus menyasarkan sektor kesihatan secara khusus.

ADB menyatakan pembiayaan yang berpecah-pecah menyukarkan sumber diakses dan digunakan, khususnya apabila pembiayaan iklim dan kesihatan kekal dalam saluran berasingan. Oleh itu, program kesihatan mungkin memerlukan penyelarasan antara beberapa agensi dan proses pembiayaan untuk membiayai keperluan berkaitan.

Menurut kertas kerja itu, kewangan awam domestik akan menjadi asas kepada sistem kesihatan mampan dan berdaya tahan di banyak negara. Kertas kerja itu menggesa kerajaan melindungi dan meningkatkan belanjawan kesihatan, menghubungkan perkhidmatan kesihatan dengan pembiayaan iklim domestik serta memperkukuh dasar fiskal yang membentuk keputusan perbelanjaan.

Filipina dan Thailand disebut sebagai contoh serantau yang menggunakan cukai ke atas produk yang memudaratkan kesihatan. Cukai sedemikian boleh menjana hasil sambil menggalakkan pengurangan penggunaan. Kertas kerja itu mengetengahkannya sebagai satu pilihan pembiayaan, di samping perubahan pada belanjawan dan pengagihan sumber.

Kementerian kewangan dan bank pusat memainkan peranan utama dalam pendekatan ADB. Penglibatan mereka dapat membawa keutamaan iklim dan kesihatan ke dalam perancangan fiskal dan ekonomi negara, dan bukannya membiarkan agensi kesihatan dan alam sekitar mencari sumber secara berasingan.

Kosnya turut ditanggung isi rumah, bukan hospital sahaja

Kesan iklim terhadap kesihatan boleh menelan kos ekonomi global antara $8.6 trilion hingga $15.4 trilion menjelang 2050, menurut anggaran yang dipetik dalam kertas kerja ADB. Jumlah itu merangkumi $1.1 trilion kos tambahan sistem kesihatan akibat kerosakan infrastruktur dan peningkatan permintaan terhadap perkhidmatan.

Bagi Asia dan Pasifik, ADB menganggarkan kerugian ekonomi berkaitan iklim boleh mencecah kira-kira 17 peratus daripada keluaran dalam negara kasar menjelang 2070. Keluaran dalam negara kasar mengukur nilai barangan dan perkhidmatan yang dihasilkan sesebuah ekonomi. Anggaran serantau itu merangkumi kerugian ekonomi secara umum, manakala angka global berkenaan kesan terhadap kesihatan.

Isi rumah menghadapi tekanan daripada kedua-dua arah: perubahan iklim boleh meningkatkan bil perubatan yang dibayar sendiri oleh pesakit sambil mengurangkan pendapatan. Kertas kerja itu mengenal pasti kesan kesihatan sebagai penyumbang terbesar kepada peningkatan kemiskinan berkaitan iklim.

Pelaburan awal boleh mengurangkan tekanan itu. Kertas kerja tersebut memetik anggaran bahawa setiap $1 yang dibelanjakan untuk adaptasi boleh menjana manfaat sehingga $10 melalui pengurangan penyakit dan kematian serta manfaat ekonomi, sosial dan alam sekitar yang lebih luas. Sesetengah pelaburan adaptasi kesihatan dianggarkan memberikan pulangan ekonomi tahunan purata setinggi kira-kira 79 peratus.

Langkah yang dikenal pasti termasuk pencegahan penyakit, pemakanan, pengurangan penyakit akibat haba, kemudahan lebih kukuh, rantaian bekalan yang boleh diharap dan tenaga kerja yang lebih bersedia. Pembinaan sistem kesihatan berdaya tahan boleh mengelakkan kerugian tahunan sehingga $290 bilion di seluruh dunia menjelang 2050, menurut satu lagi anggaran yang dipetik dalam kertas kerja itu.

Lima strategi pembiayaan, dengan penjejakan lebih baik sebagai teras

ADB menggariskan lima strategi: memperkukuh institusi yang menyelaraskan pembiayaan; menyelaraskan kewangan awam domestik dengan perkhidmatan kesihatan berdaya tahan; menambah baik akses kepada pembiayaan awam antarabangsa; melibatkan sektor swasta; dan membangunkan mekanisme pembiayaan yang sesuai dengan keperluan sistem kesihatan.

Bukti dari Filipina menghubungkan cadangan pembiayaan itu dengan tugas asas belanjawan. Penyertaan lebih meluas boleh merekodkan lebih banyak perbelanjaan, pengelasan tepat boleh menunjukkan tujuannya, manakala pelaporan tepat pada masanya boleh membantu pegawai membandingkan peruntukan dengan pelaksanaan. Semakan kongres menyatakan laporan pemantauan terkini bagi Pelan Tindakan Perubahan Iklim Negara hanya meliputi 2011 hingga 2016, menyebabkan penilaian selepas itu bergantung pada maklumat lama.

Oleh itu, saranan ADB dan penemuan kongres menunjukkan keutamaan yang saling berkait: membiayai perkhidmatan kesihatan sebelum kejutan iklim meningkatkan permintaan, dan menambah baik rekod yang digunakan untuk menentukan hala tuju wang awam. Kadar pematuhan kebangsaan yang lebih tinggi dalam cadangan belanjawan 2026 menyediakan asas pelaporan yang lebih luas, sementara penyertaan tempatan yang lemah dan kesilapan pengelasan kekal sebagai masalah nyata yang perlu ditangani.

Perkara Utama

• ADB menyatakan hanya 10 peratus unit perbelanjaan Filipina menggunakan penandaan iklim secara konsisten.
• Semakan kongres merekodkan ukuran yang berbeza, iaitu pematuhan institusi kebangsaan, pada kadar 70.1 peratus bagi cadangan belanjawan 2026.
• Purata pematuhan kerajaan tempatan ialah 23.7 peratus dari 2016 hingga 2024.
• Perbelanjaan iklim yang direkodkan meningkat daripada PHP199.9 bilion pada 2019 kepada PHP568.9 bilion pada 2023.
• Semakan kongres mengenal pasti pengelasan yang salah, pelaporan tertangguh dan penumpuan besar pada perbelanjaan infrastruktur.
• ADB menggesa pembiayaan domestik lebih kukuh bagi pemantauan penyakit, petugas kesihatan, kemudahan dan rawatan yang terjejas oleh risiko iklim.
• Kurang daripada 1 peratus pembiayaan adaptasi antarabangsa menyasarkan sektor kesihatan secara khusus, menurut kajian yang dipetik ADB.