Bagaimana Sistem Kewarganegaraan Myanmar Menyingkirkan Rohingya daripada Kehidupan Politik

Kewarganegaraan dijamin undang-undang, dinafikan dalam amalan

Undang-Undang Kewarganegaraan Myanmar 1982 mengandungi perlindungan yang membawa kesan berpanjangan kepada Rohingya: Seksyen 6 mengekalkan kewarganegaraan bagi mereka yang telah diiktiraf sebagai warga negara. Namun, dalam usaha pendokumentasian di seluruh negara pada 1989, ramai Rohingya menyerahkan kad pengenalan mereka dan tidak pernah menerima kad gantian yang membolehkan mereka menggunakan hak tersebut.

Suruhanjaya Penasihat Negeri Rakhine, yang dipengerusikan oleh bekas Setiausaha Agung Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu Kofi Annan, mendokumentasikan kegagalan itu dalam laporan akhir 2017. Hal ini membantu menjelaskan bagaimana sebuah masyarakat yang pernah mengundi dan memilih wakil selepas kemerdekaan pada 1948 akhirnya sebahagian besarnya tersisih daripada pilihan raya umum 2015.

Menjelang 2014, kira-kira 90 peratus Rohingya memegang dokumen pengenalan sementara yang dikenali sebagai kad putih, menurut taklimat Jabatan Hal Ehwal Dalam Negeri Australia. Kad itu membolehkan mereka mengundi pada 2010 tetapi tidak memberikan status kewarganegaraan. Pembatalannya pada 2015 menghapuskan dokumen pengenalan penting serta asas yang membolehkan ramai Rohingya menyertai pilihan raya.

Bekas ahli parlimen Buthidaung, Shwe Maung, mengalami pembalikan itu sendiri. Dipilih pada 2010, beliau dilarang bertanding semula lima tahun kemudian atas alasan kewarganegaraan. Kini, beliau mempengerusikan Kongres Kebangsaan Rohingya Arakan dan mengetuai Institut Keamanan dan Hak Asasi Manusia Arakan.

Pengalamannya menghubungkan dua aspek krisis yang sering dibincangkan secara berasingan: kehilangan pengiktirafan undang-undang dan kehilangan kuasa politik. Bagi keluarga biasa, sistem dokumentasi yang sama turut menentukan akses kepada sekolah, pekerjaan, perjalanan dan rawatan perubatan.

Pengiktirafan disempitkan sebelum undang-undang 1982

Rangka kerja kewarganegaraan awal Myanmar menawarkan beberapa laluan untuk menjadi anggota negara baharu itu. Akta Kewarganegaraan Kesatuan 1948 mengiktiraf tuntutan berdasarkan keturunan dan kelahiran, selain membenarkan naturalisasi, iaitu proses seseorang yang layak memperoleh kewarganegaraan.

Elizabeth L. Rhoads, dalam sejarah undang-undang kewarganegaraan yang diterbitkan dalam Citizenship Studies, menghuraikan sistem awal yang menggabungkan kewarganegaraan melalui keturunan dengan kewarganegaraan melalui kelahiran di negara itu. Akses dari segi undang-undang lebih luas berbanding apa yang sering berlaku dalam amalan pentadbiran.

Ramai Rohingya menerima Kad Pendaftaran Kebangsaan selepas 1951, bersama penduduk lain yang diiktiraf sebagai warga Burma. Agensi kerajaan menganggap pemegang kad sebagai warga negara, dan Rohingya menyertai pilihan raya sepanjang tempoh parlimen dari 1950 hingga 1962. Perdana Menteri U Nu juga merujuk Rohingya sebagai masyarakat etnik pribumi pada 1950-an.

Pengambilalihan kuasa oleh tentera pada 1962 membawa sekatan yang semakin ketat. Pegawai mula menggunakan penafian pada Kad Pendaftaran Kebangsaan, yang menyatakan bahawa pemilikan kad tidak semestinya membuktikan kewarganegaraan, untuk mencabar status Rohingya. Pengiktirafan anak-anak sebagai warga negara juga menjadi lebih sukar.

Pada 1978, operasi pemeriksaan kewarganegaraan Nagamin menghendaki Rohingya di Sittwe dan utara Rakhine mengemukakan dokumen, dengan ancaman penangkapan. Taklimat Australia menganggarkan kira-kira 280,000 orang melarikan diri ke Bangladesh, termasuk sekitar 150,000 yang membawa dokumen pengenalan sah. Ramai kemudian dihantar pulang tanpa pemulihan kedudukan undang-undang mereka yang terdahulu.

Hierarki berasaskan keturunan

Undang-undang 1982 menjadikan keanggotaan dalam kumpulan etnik kebangsaan yang diiktiraf sebagai asas utama kewarganegaraan. Senarai akhir kerajaan yang mengandungi 135 kumpulan diiktiraf tidak merangkumi Rohingya. Bagi mereka yang berada di luar kategori tersebut, membuktikan keturunan dan tempat tinggal menjadi laluan yang sukar untuk mendapatkan pengiktirafan undang-undang.

Undang-undang itu lazimnya digambarkan sebagai menetapkan tiga kategori: kewarganegaraan penuh, bersekutu dan naturalisasi. Rhoads menganalisis empat jenis dengan turut membezakan kewarganegaraan melalui kelahiran dalam hierarki tersebut. Kedua-dua huraian mengenal pasti laluan kewarganegaraan yang tidak sama rata serta hak berbeza yang dikaitkan dengan setiap status.

Taklimat mengenai tanpa kewarganegaraan Jabatan Hal Ehwal Dalam Negeri Australia, berkuat kuasa 2 Jun 2021, menjelaskan bahawa Seksyen 6 mengekalkan kewarganegaraan sedia ada. Taklimat itu turut menerangkan bagaimana pegawai enggan menggantikan dokumen Rohingya yang memenuhi syarat, dan ada kalanya merampas, memusnahkan atau tidak memulangkan kad lama mereka.

Pemohon mungkin dikehendaki mengemukakan sijil kelahiran, rekod isi rumah serta maklumat tentang ibu bapa, datuk nenek dan moyang mereka. Oleh itu, kehilangan dokumen lama menyukarkan permohonan seterusnya. Pegawai juga mempunyai budi bicara yang luas dalam membuat keputusan.

Rhoads menyifatkan keadaan yang terhasil sebagai kewarganegaraan tertangguh: status seseorang kekal belum diputuskan selama bertahun-tahun, dengan kesan yang turut melibatkan anak-anak mereka. Kajian beliau meletakkan pengalaman Rohingya dalam pola lebih luas yang turut menjejaskan masyarakat Tamil, Cina, Gurkha dan minoriti lain yang keanggotaannya berulang kali diteliti oleh pegawai.

Bagaimana kad putih menjadi garis pemisah pilihan raya

Pihak berkuasa mula mengeluarkan Kad Pendaftaran Sementara, yang lazim dipanggil kad putih, kepada orang Islam tanpa dokumen di Rakhine dan pelarian yang pulang pada 1995. Kira-kira 700,000 Rohingya akhirnya menerima kad tersebut. Kad itu menyokong hak untuk menetap secara sah dan mengurus permohonan harian, termasuk permohonan kebenaran berkahwin dan melancong.

Pemegang kad putih boleh mengundi dalam referendum perlembagaan 2008 dan pilihan raya umum 2010. Tiga orang Rohingya berkhidmat di parlimen negara selepas undian 2010. Penyertaan mereka menyusuli perwakilan Rohingya terdahulu, termasuk empat kerusi parlimen yang dimenangi pada 1990.

Presiden Thein Sein mengumumkan pembatalan kad putih pada 11 Februari 2015, dan menghendaki kad itu diserahkan antara 1 April hingga 31 Mei. Tribunal Perlembagaan juga memutuskan bahawa pemegang kad sementara tidak layak mengundi. Akibatnya, sebahagian besar orang Islam di Rakhine kehilangan suara dalam pilihan raya.

Menjelang Disember 2016, kira-kira 390,000 Rohingya dan orang Islam Kaman telah menyerahkan kad mereka. Ramai hanya menerima resit dan dijangka menjalani satu lagi proses pengesahan kewarganegaraan. Bagi sesetengah keluarga, senarai isi rumah menjadi satu-satunya dokumen pengenalan yang masih ada.

Suruhanjaya Annan mendapati bahawa pengecualian turut meliputi institusi politik. Syarat kewarganegaraan menentukan penubuhan dan kepimpinan parti politik, pencalonan serta kemasukan ke perkhidmatan awam. Selepas pilihan raya 2015, orang Islam di Rakhine langsung tidak mempunyai perwakilan di peringkat Kesatuan mahupun negeri.

Detik penting di sebalik pengecualian politik

Krisis kewarganegaraan Myanmar berkembang melalui undang-undang, kempen pentadbiran dan keputusan pilihan raya yang berturut-turut. Tarikh-tarikh utama menunjukkan bagaimana dokumentasi sementara secara beransur-ansur menggantikan pengiktirafan yang lebih kukuh.

• 1948: Kemerdekaan dan undang-undang kewarganegaraan menetapkan laluan berdasarkan keturunan, kelahiran dan naturalisasi.
• 1962: Pemerintahan tentera bermula, diikuti cabaran yang semakin meningkat terhadap kewarganegaraan dan dokumentasi Rohingya.
• 1978: Operasi pemeriksaan Nagamin mencetuskan penghijrahan besar-besaran ke Bangladesh.
• 1982: Undang-undang Kewarganegaraan baharu menetapkan hierarki yang berasaskan keturunan dan kumpulan etnik yang diiktiraf.
• 1989: Pemeriksaan kewarganegaraan menyebabkan ramai Rohingya tidak menerima kad gantian selepas menyerahkan dokumen lama.
• 1995: Pihak berkuasa mula mengeluarkan kad putih kepada orang Islam tanpa dokumen di Rakhine dan pelarian yang pulang.
• 2010: Rohingya mengundi, dan tiga orang berkhidmat di parlimen negara.
• 2015: Kad putih dibatalkan dan kebanyakan Rohingya kehilangan keupayaan untuk mengundi atau bertanding jawatan.
• 2017: Suruhanjaya Annan mengesyorkan semakan undang-undang kewarganegaraan; keganasan tentera menyebabkan perpindahan besar-besaran ke Bangladesh.
• 2020: Organisasi Rohingya dan Fortify Rights berusaha mendapatkan akses mengundi untuk pelarian menjelang pilihan raya 8 November.
• 2021: Tentera merampas kuasa, sekali lagi dengan merujuk dakwaan berkaitan kelayakan pilihan raya.

Rhoads merekodkan bahawa media di bawah kawalan tentera mendakwa selepas rampasan kuasa Februari 2021 bahawa 350,000 pengundi tidak memiliki Kad Pemeriksaan Kewarganegaraan. Analisis beliau menyifatkan permohonan yang tertangguh lama dan syarat dokumentasi yang ketat sebagai ciri berterusan sistem kewarganegaraan.

Mengapa kad pengesahan gagal membina kepercayaan

Kad Pengesahan Kebangsaan, atau NVC, menawarkan laluan untuk menjalani proses pemeriksaan, bukan kewarganegaraan itu sendiri. Ramai Rohingya membantah kerana menerimanya bermakna menjalani pengesahan status yang pada pandangan mereka sudah dimiliki.

Program perintis Myebon yang dilancarkan pada Julai 2014 menghendaki pemohon mengaku sebagai orang Bengali. Menjelang Julai 2015, 105 daripada 1,280 pemohon awal telah menerima kewarganegaraan penuh dan 459 telah menerima kewarganegaraan melalui naturalisasi, menurut taklimat Australia. Sekurang-kurangnya 14 permohonan telah ditolak.

Suruhanjaya Annan merekodkan satu perubahan penting pada 2016: permohonan NVC yang dilancarkan semula tidak lagi secara rasmi menghendaki pemohon menyatakan etnik atau agama. Namun, suruhanjaya itu menerima aduan bahawa rujukan kepada etnik masih dicatatkan pada sesetengah keadaan. Syarat terdahulu untuk mendaftar sebagai orang Bengali sudah pun merosakkan keyakinan.

Angka kerajaan yang dipetik dalam laporan akhir Rakhine suruhanjaya itu menunjukkan kira-kira 4,000 orang Islam, bersama 9,000 orang Kaman, diiktiraf sebagai warga negara atau warga negara melalui naturalisasi. Berbanding anggaran satu juta orang Islam tanpa kewarganegaraan di negeri itu, jumlah 4,000 bersamaan kira-kira 0.4 peratus. Kira-kira 10,000 orang Islam telah menerima NVC.

Laporan Fortify Rights setebal 102 halaman, Tools of Genocide, yang diterbitkan pada 2019, mendokumentasikan paksaan dalam proses NVC. Taklimat Australia turut merekodkan bahawa pada Mac 2021, Pelapor Khas PBB Thomas H. Andrews menyifatkan kewarganegaraan sebagai sesuatu yang tidak dapat dicapai oleh hampir semua Rohingya, dengan bayaran tidak rasmi yang tinggi dan syarat bukti yang membebankan.

Maksud ketiadaan dokumen bagi keluarga

Senarai isi rumah merekodkan penghuni, alamat dan butiran peribadi. Di utara Rakhine, pihak berkuasa menjalankan pemeriksaan tahunan terhadap isi rumah Rohingya. Mereka yang tiada semasa pemeriksaan berisiko digugurkan daripada senarai, sekali gus melemahkan keupayaan mereka membuktikan tempat tinggal dan meningkatkan risiko ditangkap atas kesalahan imigresen.

Kanak-kanak menghadapi kesukaran sejak lahir. Taklimat Australia menghuraikan sekatan terhadap sijil kelahiran dan proses membebankan yang diperkenalkan pada Januari 2016 untuk memasukkan bayi Rohingya dalam senarai isi rumah. Ibu bapa tanpa dokumen mungkin menghadapi kesukaran mendapatkan rekod untuk anak-anak mereka.

Pendaftaran isi rumah diperlukan untuk mendapatkan dokumen pengenalan, mendaftar ke sekolah, menerima perkhidmatan kesihatan, mendapatkan bekalan elektrik dan air, serta memohon kebenaran berkahwin dan melancong. Oleh itu, satu rekod yang tiada boleh menjejaskan beberapa aspek kehidupan keluarga serentak.

Suruhanjaya Annan menganggarkan pada 2017 bahawa kira-kira 120,000 orang masih terkepung di kem-kem perpindahan, dengan kebanyakannya bergantung sepenuhnya pada bantuan asing. Sesetengah daripada mereka memiliki dokumen kewarganegaraan yang sah. Sekatan pergerakan menghalang perniagaan dan pekerja Muslim daripada menyertai kegiatan ekonomi secara bebas.

Suruhanjaya itu menggesa agar akses kepada pendidikan, penjagaan kesihatan dan mata pencarian diberikan tanpa mengira kewarganegaraan, agama atau etnik. Syor-syornya mengaitkan kebebasan bergerak secara langsung dengan perkhidmatan: kebenaran untuk hadir ke sekolah atau menerima rawatan tidak banyak manfaatnya jika seseorang tidak boleh pergi ke sana.

Pelarian mengharapkan suara dari Bangladesh

Persatuan Rohingya Arakan untuk Keamanan dan Hak Asasi Manusia menulis kepada Suruhanjaya Pilihan Raya Kesatuan Myanmar pada 3 Mei 2020, memohon pendaftaran pemilih serta pengaturan pengundian di dalam kem pelarian di Bangladesh.

Pada 2 Julai, suruhanjaya itu mengumumkan bahawa warga Myanmar di luar negara boleh membuang undi awal untuk pilihan raya 8 November. Fortify Rights menggesa kerajaan meluaskan penyertaan pilihan raya kepada pelarian Rohingya, dengan menggunakan rekod pengenalan sedia ada dan bukti lain untuk menentukan kelayakan.

Matthew Smith, ketua pegawai eksekutif Fortify Rights, berhujah dalam rayuan organisasi itu pada Julai 2020 bahawa pengaturan boleh dibuat sebelum pengundian:

Rohingya pernah mengundi dalam pilihan raya terdahulu, dan mereka patut berhak mengundi pada November. Pengundian tidak hadir secara besar-besaran boleh dilaksanakan. Kerajaan mempunyai masa yang mencukupi untuk memastikan pilihan raya akan datang bebas dan adil.

Fortify Rights merujuk kira-kira 850,000 pelarian Afghanistan yang mengundi di Pakistan dan Iran semasa pilihan raya presiden Afghanistan 2004. Organisasi itu mencadangkan penggunaan senarai isi rumah, kad pengenalan terdahulu, dokumen PBB dan keterangan saksi untuk menyokong akses pilihan raya serta pemulihan kewarganegaraan Rohingya.

Organisasi itu menemu bual 29 pelarian Rohingya, termasuk 17 wanita, antara Januari hingga Jun 2020. Beberapa orang menyifatkan proses NVC sebagai halangan untuk pulang. Seorang wanita berusia 40 tahun yang berasal dari Perbandaran Maungdaw menjelaskan bantahannya:

Kami tidak akan pulang selagi dipaksa menerima NVC di sana. Jika kami menerima NVC, kami akan menjadi warga Bangladesh.

Kata-katanya menggambarkan kebimbangan bahawa pengesahan itu akan merasmikan status sebagai warga asing, bukannya memulihkan pengiktirafan di Myanmar. Pelarian mahukan kedudukan undang-undang yang terjamin di negara itu serta jalan untuk pulang.

Cadangan pembaharuan menghubungkan kewarganegaraan dan keselamatan

Suruhanjaya Juri Antarabangsa, sebuah organisasi undang-undang yang berbeza daripada Mahkamah Keadilan Antarabangsa, meneliti masalah lebih luas dalam taklimatnya Citizenship Law and Human Rights in Myanmar: Why Law Reform is Urgent and Possible. Ia menyatakan bahawa lebih 25 peratus penduduk yang dihitung dalam banci 2014 tidak memiliki identiti undang-undang.

Taklimat pembaharuan kewarganegaraan itu mencadangkan perubahan undang-undang, perlindungan perlembagaan bagi penyertaan politik dan langkah sementara untuk menangani diskriminasi berasaskan kaum atau etnik. Seksyen 347 Perlembagaan 2008 menjamin kesamarataan di sisi undang-undang kepada setiap orang, manakala peruntukan lain mengehadkan hak, termasuk kesihatan dan pendidikan, kepada warga negara.

Suruhanjaya Annan mengesyorkan agar kaitan antara etnik dengan kewarganegaraan dikaji semula, perbezaan antara kategori warga negara dihapuskan dan laluan diwujudkan supaya penduduk tetap tanpa kewarganegaraan dapat memperoleh kewarganegaraan. Suruhanjaya itu turut menggesa proses pengesahan yang telus dan sukarela dengan jadual masa yang jelas. Tiada jadual mengikat untuk menyiapkan pembaharuan tersebut ditetapkan dalam syor-syor ini.

Tindakan undang-undang antarabangsa menambah satu lagi lapisan perlindungan. Pada 23 Januari 2020, Mahkamah Keadilan Antarabangsa sebulat suara mengarahkan langkah sementara dalam kes pembunuhan beramai-ramai yang dibawa oleh Gambia. Myanmar dikehendaki mencegah perbuatan pembunuhan beramai-ramai, memelihara bukti dan melaporkan pematuhan, pada mulanya pada Mei 2020 dan kemudian setiap enam bulan sepanjang prosiding.

Shwe Maung berhujah bahawa bantuan kemanusiaan, usaha memastikan akauntabiliti dan pemulangan pelarian mesti disertai keterangkuman politik. Beliau menggesa perlindungan kewarganegaraan tanpa diskriminasi, keselamatan awam di bawah pemerintahan awam dan penyertaan Rohingya yang bermakna dalam keputusan tentang masa depan mereka. Beliau turut berhujah bahawa tentera dan Tentera Arakan masing-masing mempunyai dasar yang mengecualikan Rohingya, meskipun kedua-duanya saling berperang.

Tuntutan praktikal ini saling berkait: dokumen yang boleh dipercayai, kewarganegaraan yang sama rata, kebenaran untuk bergerak, akses kepada perkhidmatan dan keupayaan memilih wakil. Memulihkan mana-mana satu aspek sambil mengekalkan sekatan terhadap yang lain akan menyebabkan sebahagian besar kehidupan seharian terus tertakluk pada budi bicara rasmi.

Perkara Utama

• Seksyen 6 Undang-Undang Kewarganegaraan 1982 mengekalkan kewarganegaraan sedia ada, tetapi amalan pendokumentasian menyebabkan ramai Rohingya tidak mendapat pengiktirafan yang berkesan.
• Kad putih membolehkan penyertaan dalam pilihan raya 2010; pembatalannya membantu menyingkirkan kebanyakan Rohingya daripada pilihan raya 2015.
• Kad Pengesahan Kebangsaan membuka laluan untuk proses pemeriksaan tanpa menjamin kewarganegaraan.
• Ketiadaan rekod pengenalan dan isi rumah menyekat akses kepada pendidikan, penjagaan kesihatan, pekerjaan dan pergerakan.
• Pelarian Rohingya memohon pengaturan pengundian di Bangladesh menjelang pilihan raya 2020.
• Badan perundangan dan penasihat mencadangkan pembaharuan kewarganegaraan, akses sama rata kepada perkhidmatan dan penyertaan politik yang lebih kukuh.